經濟增長與環境間存在倒“U”關系的環境庫茲涅茨曲線，水環境惡化是環境退化的核心標志。20世紀80年代以來，我國經濟社會進入快速發展階段，與此相伴的水土流失、水污染等生態環境問題日益嚴重，盡管國家出臺了水權制度、取水許可證制度、總量控制與定額管理制度、排污收費制度等一系列措施，仍難以逆轉局部好轉而整體惡化的局面。生態效益外部性是導致該局面的主要原因之一，通過流域生態補償制度解決外部性問題則變得日趨必要和迫切。

1流域生態補償目標及實踐情況

所謂流域生態補償主要是指由于流域上下游之間基于水資源開發利用的受損和受益的不公平，由下游地區對上游地區因保護生態環境而做出的貢獻給予一定補償的法律制度[1]。這種生態補償主要體現為流域上下游之間森林和植被在涵養水源、保持水土、凈化水質等水文方面的生態服務功能的補償，是迫于流域生態環境持續惡化而出現的一項新舉措，其根本目標是恢復和保持流域良好的生態環境，實現流域水資源的可持續利用，從而為流域經濟和社會的整體協調持續發展提供生態保證。我國已開始部分流域生態補償的實踐探索，但成效不佳，甚至出現再次破壞。如廣東省2003—2007年每年撥付6000余萬元用于河源市生態公益林補償，但個別地區仍存在偷砍偷伐現象。這表明建立可持續性的流域生態補償機制的必要性，即保證流域生態環境得到恢復與持續性的保護，避免出現反彈甚至陷入窘境。

2流域生態補償目標難以持續的障礙因素分析

2.1保護需求長期性而補償時間有限性

流域待保護區域多為生態脆弱區或敏感區，原本就需要長期的特殊的生態保護措施，不適宜高強度的開發利用。但是，由于我國人多地少，人地矛盾突出，原本需要保護的生態脆弱區或敏感區也存在著不同程度的開發利用，因而也就存在著不同程度的破壞與污染，如水土流失、水量減少、水資源污染等。這種破壞或污染一旦出現，則需要較長時間才能恢復，并且恢復后仍不適宜高強度的開發利用，仍需要良好的保護措施，即保護必須是長期性的。為了保護而限制開發或禁止開發必然會使當地部分喪失或永久性喪失發展權，因此必須予以補償，而且補償期限應與保護期限相對應。既然保護的需求是長期性的，那么補償也要求長期性。如果實行有期限補償，則應該保證補償期限年滿后，保護主體必須得到高于其繼續保護所付出成本的經濟收益。而目前的補償實踐基本上是有期限的，且補償期限年滿后，保護主體的經濟收益沒有保證。如我國的退耕還林還草工程規定還生態林地的補償期限為8年，還經濟林地的補償期限為5年，還草地的補償期限為2年。補償期限年滿后，迫于生計，農民仍可能返耕，牧民仍可能超載放牧，那么待保護區域的生態環境仍可能再次遭受破壞。

2.2補償資金需求量大而來源短缺

流域生態補償主要是對保護主體提供的水源涵養、水土保持、水質凈化等水文方面的生態服務功能的補償，補償標準的測算主要依據提供上述生態服務功能的直接投入和間接投入。直接投入主要包括保護主體涵養水源、綜合整治環境污染、治理農業非點源污染、建設城鎮污水處理設施、修建水利設施等項目的投資；間接投入主要指保護主體為水質水量達標所喪失發展機會的損失，主要包括節水的投入、移民安置的投入以及限制產業發展的損失等。無論是直接投入還是間接投入，都需要巨額的資金，無論是對保護主體還是“搭便車”的受益地區來說，都是一筆不小的開支。而面對巨額的補償金需求，其來源卻極為有限，主要以政府財政轉移支付為主，缺乏穩定、持續、高效的補償資金來源渠道，這必然導致低標準補償和低效益保護。

2.3補償標準低而機會成本高

目前，我國尚未出臺具體的流域生態補償的相關補償標準，各地的實踐普遍存在補償標準過低的問題。如我國退耕還林還草政策規定在黃河上游地區，退耕還林土地補償糧食1500kg/hm2或2100元/hm2，并補助種苗費750元/hm2、管護費300元/hm2；補償款為2100元/hm2，則農民純收益為2100元/hm2。2008年玉米收購保護價為國標一等質量標準1.56元/kg、國標二等質量標準1.52元/kg、國標三等質量標準1.48元/kg，退耕地塊耕地質量不好，按全國平均5250kg/hm2的80%計算，即4200kg/hm2，則農民可獲得總收入為6216~6552元/hm2，若農民種糧成本（化肥農藥和種子）按50%計，則凈收益為3108~3276元/hm2，較國家補償標準2100元/hm2高出1008~1176元/hm2，加之是有時間期限的補償，農民的退耕保護積極性必然不高，甚至既領補助又偷偷種植。至于退牧還草工程，補償標準僅為75元/hm2，即使天然草場只放養羊2只/hm2，牧民的純收益也遠不止75元，更何況天然草場的載蓄量遠不止2只/hm2，現行補償標準根本無法與草場產生的經濟效益相比。迫于生計，牧民必然不愿退牧，甚至偷偷放牧。

2.4流域的整體性與保護的條塊分割

由分水線所包圍的河流集水區稱為流域。流域內的水資源系統、人類社會經濟系統、自然地理系統以及生物系統組成的有機整體稱為流域水生態系統，系統內多個組成部分相互作用、相互制約，形成了流域水生態系統變化的動力。該系統既受地質變遷、水文氣象條件等自然因素的影響，也受截流、排污、植被破壞、造田等人為因素的影響，并且各因素不僅單獨起作用而且相互起作用，具有疊加或疊減作用。而目前行政區域的分割打破了流域的整體性。一是表現為區域分割，即整個流域分屬不同的行政區域管理；二是表現為部門分割，即同一行政區域內水資源由水利、環保等行政部門分頭管理，而諸如水源涵養、節水灌溉等保水措施又受到農業、林業等部門的多方牽制。這種分割必然會導致流域治理或保護資金的分割，從而難以集中力量整治流域主要污染區域。流域內各行政區域或部門又分別從自身利益出發確定治理與保護的重點區域和方向，難免會出現治理與保護重點相沖突的局面。這種分割還導致水資源開發利用中的競爭和沖突，同時也導致流域水生態效應的外部性，增加了流域水生態系統保護的艱巨性和復雜性。