對于流動人口而言，人事檔案不僅是工作、生活中不可缺少的憑證，更是維護自己合法權益的必要工具。但目前管理主體的復雜性給流動人員人事檔案管理帶來了諸多問題。提高流動人員人事檔案的管理水平，必須對管理主體及其職責進行梳理，解決好職責分工的問題。我國中央法規中有6部與流動人員人事檔案管理主體及其職責相關，包括1996年修訂的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》），1999年修訂的《中華人民共和國檔案法實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》），1996年12月2日頒布實施的《流動人員人事檔案管理暫行規定》（以下簡稱《規定》），2014年12月10日中共中央組織部等五部門發布的《中共中央組織部人力資源和社會保障部等五部門關于進一步加強流動人員人事檔案管理服務工作的通知》（以下簡稱《通知》），2009年7月24日頒布實施的《公務員辭去公職規定（試行）》，2014年6月12日發布的《中共中央組織部關于進一步從嚴管理干部檔案的通知》等。與此同時，流動人員人事檔案的地方立法也取得了一定成果，如北京、安徽、重慶、廣州等地先后出臺了相關管理辦法和服務規范。

一、職責分工視角下的流動人員人事檔案管理主體現狀

依照現有法律法規，從流動人員人事檔案的監督制度部門、主管部門、形成單位、管理單位等角度來看，流動人員人事檔案管理主體現狀如下：

1.黨委組織部門。

黨委組織部門對于流動人員人事檔案管理有監督和指導職責，主要表現在兩個方面：第一，黨委組織部門參與流動人員人事檔案法規的制定，如1996年的《規定》和2014年的《通知》。第二，法規中有明確規定。1996年的《規定》第三條明確說明流動人員的人事檔案工作接受同級黨委組織部門、政府人事行政部門的監督和指導；2014年的《通知》第一條中規定流動人員的人事檔案管理要“接受同級黨委組織部門的監督和指導”。

2.政府人力資源和社會保障部門（原政府人事行政部門）。

1996年《規定》第三條中規定流動人員的人事檔案管理接受同級政府人事行政部門的監督和指導。2014年《通知》第一條規定流動人員的人事檔案主管部門是2008年改組成立的政府人力資源和社會保障部門。但人力資源和社會保障部的13個主要職責中沒有和檔案工作直接相關的內容。省級和市級的人力資源和社會保障部門行政權力清單中，有部分內容與職業中介機構相關，而各級人力資源和社會保障部門下屬的公共就業和人才服務機構屬于職業中介機構。如吉林省人力資源和社會保障廳的行政權力清單中有“設立省級職業中介機構（人才中介服務機構）審批”的行政許可權，“對未經許可和登記，擅自從事職業中介活動的行政處罰”、“對勞動者依法解除或者終止勞動合同，用人單位扣押勞動者檔案或者其他物品的行政處罰”的行政處罰權等；杭州市人力資源與社會保障局的行政權力清單中有“設立人才中介服務機構審批”的行政許可權，對“未經許可和登記，擅自從事職業中介活動或未經批準擅自設立職業介紹機構的處罰”、“人才中介服務機構擅自擴大許可業務范圍、不依法接受檢查或提供虛假材料，不按規定辦理許可證變更等手續的處罰”、“人才中介服務機構超出許可業務范圍接受代理業務的處罰”等的行政處罰權等。中央、省級、地方三級人力資源和社會保障部門職責與行政權力清單中均無直接與流動人員人事檔案管理相關的內容，在實際工作中，也沒有對流動人員人事檔案管理工作給予足夠的重視，沒有有效解決現有檔案內容及管理制度不能滿足現實需求的矛盾。

3.檔案行政管理部門。

《檔案法》中明確了檔案工作“統一領導，分級管理”的原則，全國檔案事業由國家檔案行政管理部門主管，因此流動人員人事檔案管理也屬于檔案行政管理部門的職責范圍。1991年國家檔案局發布的《國家檔案局關于中央、國家機關檔案機構主要職責范圍與業務管理權限的意見》明確說明：“中央、國家機關的檔案機構，在國家檔案行政管理部門統籌規劃，組織協調，統一制度，監督和指導下，可根據本系統、本行業、本專業的管理體制和檔案管理的特殊要求，對本系統、本行業、本專業的檔案工作進行必要的監督和指導工作。”“中央、國家機關檔案機構對本系統、本行業、本專業的檔案工作進行監督指導時，應注意與各級人民政府的檔案行政管理部門配合，協調一致。”1990年頒布、1999年修訂的《實施辦法》中第七條和第八條分別對國家檔案局和縣級以上地方各級人民政府檔案行政管理部門的職責進行明確規定，其中包括研究制定法律法規和方針政策、制定發展檔案事業的綜合規劃和專項計劃、對法律法規及方針政策的實施情況進行監督、組織檔案理論與科學技術研究、檔案宣傳與檔案教育、檔案工作人員培訓等工作。但1996年《規定》由中共中央組織部和人事部頒布，并沒有檔案行政管理部門的參與，《規定》在表述流動人員人事檔案的管理主體時也未將其列入；2014年雖然國家檔案局是聯合發布《通知》的五部門之一，但該《通知》在表述流動人員人事檔案管理主體時，仍沒有提到檔案行政管理部門，可見其流動人員人事檔案主管部門的地位仍需進一步確立。正是由于缺乏檔案行政管理部門的參與，流動人員人事檔案管理法規缺少檔案管理的專業視角。這一現象在部分地方的立法中得到了改善，如2009年中共重慶市委組織部、重慶市檔案局和重慶市人力資源和社會保障局共同制定和頒布實施的《重慶市死亡流動人員人事檔案管理試行辦法》對死亡后流動人員人事檔案的管理主體和職責進行了較為詳細的規定，填補了中央法規對死亡流動人員人事檔案管理規定的空白。

4.公共就業和人才服務機構以及經人力資源和社會保障部門授權的單位。

1996年《規定》中第四條規定流動人員的人事檔案管理機構是縣以上的（含縣）黨委組織部門和政府人事行政部門所屬的人才流動服務機構，其他任何單位和個人不可擅自管理流動人員的人事檔案。[1]442014年《通知》第一條規定：“流動人員人事檔案具體由縣級以上（含縣級）公共就業和人才服務機構以及經人力資源和社會保障部門授權的單位管理，其他單位未經授權不得管理流動人員人事檔案。”流動人員人事檔案管理機構中增加了人力資源和社會保障部門授權的單位，使管理主體得以擴展并獲得多元化發展空間。各級公共就業和人才服務機構服務于開發、配置各行各業的人才資源，受人事行政主管部門委托，開展人事代理、流動人員人事檔案管理、集體戶籍掛靠等相關服務工作。雖然部分中央法規對這類機構的流動人員人事檔案管理職責和管理內容進行了簡要的規定，但在實施時仍存在許多問題，如與用人單位的合作不足，導致檔案收集不全，難以及時更新；與流動人員缺乏溝通，導致“人檔分離”、“死檔”現象嚴重。據大河網2015年3月份報道，河南省人才交流中心和鄭州市人才交流中心的“死檔”已達10余萬份。這會在評職稱、轉正定級、考公務員時給流動人員帶來不少麻煩。除了相關法規中規定的管理機構外，流動人員人事檔案實踐中還存在不符合規定的其他管理主體。如教育部下屬的留學服務中心在1997年成立了“留學人員檔案室”，北京市留學人員服務中心1999年成立北京市留學人員檔案庫，管理出國留學人員人事檔案；2009年《重慶市死亡流動人員人事檔案管理試行辦法》在描述死亡流動人員人事檔案原管理機構時，使用了“各級人民政府人才交流服務機構、街道辦事處或原人事檔案管理單位”的描述，而根據1996年《規定》，街道辦事處或原人事檔案管理單位并無流動人員人事檔案管理權。除此之外，部分第三方勞動力市場、失業管理機構、畢業生就業服務機構等也提供流動人員人事檔案管理服務。這說明實踐中存在大量《規定》之外的管理機構，這些機構的人事檔案管理不受黨委組織部門、政府人力資源和社會保障部門、檔案行政管理部門的監督指導，檔案管理水平參差不齊，部分檔案管理質量無法得到保障。

5.高校及中專院校、國家機關、國有企事業單位、人民團體。

根據2014年《通知》及《規定》，未就業的高校畢業生及中專畢業生的人事檔案，國家機關、國有企事業單位、人民團體中辭職、退職、被開除公職等情況的干部及公務員的人事檔案，屬于流動人員人事檔案。高校及中專院校、國家機關、國有企事業單位、人民團體應做好學生檔案或干部檔案的收集、保管和轉遞工作，但部分管理主體的檔案管理不規范、轉遞檔案不及時，導致檔案真實性和有效性不足。

二、明確參與流動人員人事檔案管理主體及其職責分工

管理主體種類多、數量龐大、職責混亂嚴重影響了流動人員人事檔案的管理質量，因此必須明確流動人員人事檔案管理主體的角色定位及職責。

1.黨委組織部門、政府人力資源和社會保障部門。

根據2014年的《通知》，黨委組織部門是流動人員人事檔案管理的監督指導部門，政府人力資源和社會保障部門是主管部門。各級人力資源和社會保障部門應依照法律法規科學管理檔案，并接受同級黨委組織部門的監督。應明確職責，做好職責劃分，與檔案行政管理部門一同完善流動人員檔案管理法規，建立“集中統一，分級管理”的科學管理模式，妥善應對流動人員人事檔案內容急需豐富和多元化、管理設施和人員不足等問題；建立流動人員人事檔案管理考核制度，定期對流動人員人事檔案管理進行檢查，確保法律法規等的執行力，對違法違規現象加以懲處。

2.檔案行政管理部門。

國家檔案行政管理部門主管著全國檔案事業，也應該是流動人員人事檔案的主管部門。在流動人員人事檔案管理過程中，首先要明確檔案行政管理部門的主管地位，如公共就業和人才服務機構以外的其他機構申請從事流動人員人事檔案管理時，應由人力資源和社會保障部門和檔案行政管理部門共同授權。其次，檔案行政管理部門要與黨委組織部門和人力資源和社會保障部門配合，有效發揮其管理作用。除參與相關法規的制定外，還要對實施情況進行監督檢查，依法查處檔案違法行為。

3.公共就業和人才服務機構以及經相關授權的單位。

公共就業和人才服務機構以及經人力資源和社會保障部門授權的單位是流動人員人事檔案的管理機構。公共就業和人才服務機構應在黨委組織部門、政府人事行政部門和檔案行政管理部門的統籌安排下，做好流動人員人事檔案的具體管理工作。設立專門的檔案管理部門，配備專職檔案管理人員，提高管理人員的專業素養，形成科學有效的績效評價體系；與其他流動人員人事檔案管理主體協同合作，共同做好流動人員人事檔案的管理工作；細化管理分工，規范管理流程，實現管理服務標準化。實踐中存在的其他流動人員人事檔案管理機構，應充分做好準備，獲得人力資源和社會保障部門和檔案行政管理部門的授權，取得流動人員人事檔案管理權，按照流動人員人事檔案管理法規和制度進行規范管理。2007年北京市發布的《中共北京市委組織部、北京市人事局關于進一步加強流動人員人事檔案管理工作的通知》中，就提出市人事局要分批公布該市具有流動人員人事檔案管理資質的人才服務機構名錄。北京市委組織部、市人事局對流動人員人事檔案管理情況進行檢查，對違反流動人員人事檔案管理有關規定和本通知要求的單位和直接責任人，給予批評教育或黨紀、政紀處分，觸犯法律的要依法追究責任。在此基礎上，檔案行政管理部門也應參與此類檢查，形成黨委組織部門監督指導、人力資源和社會保障部門及檔案行政管理部門主管的合理分工。

4.高校及中專院校、國家機關、國有企事業單位、人民團體。

高校及中專院校、國家機關、國有企事業單位、人民團體是流動人員人事檔案的形成、保管和轉遞部門。高校及中專院校應明確學生檔案的管理部門，面對就業、深造的需求，不斷豐富學生檔案內容；保證畢業生檔案真實、完整、規范；建立規范的畢業生檔案轉遞制度并妥善實施；提高學生的檔案意識，從根源上減少“人檔分離”的現象。國家機關、國有企事業單位及人民團體應根據1991年《干部檔案工作條例》、2009年《公務員辭去公職規定（試行）》、2011年《新錄用公務員試用期管理辦法（試行）》等相關規定，做好流動人員的人事檔案保管和轉遞工作。

作者：魏斌 王璐 單位：鄭州大學信息管理學院