城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)治理的現(xiàn)實困境及其破解路徑

　　摘 要: 隨著新型城鎮(zhèn)化的加快推進，許多城鎮(zhèn)地區(qū)涌現(xiàn)出大量的拆遷安置社區(qū)。過渡性和轉(zhuǎn)型性是拆遷安置社區(qū)治理的主要特點。基于“身份認同—利益分配—制度遺產(chǎn)”三維分析框架，城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)治理普遍存在社區(qū)居民“村民”與“市民”的內(nèi)在身份認同矛盾、居民的業(yè)主意識和自治意識不足、碎片化的居民利益難以調(diào)節(jié)等現(xiàn)象，引發(fā)社區(qū)利益再分配失衡、原村落治理“制度遺產(chǎn)”繼承不足等問題，使社區(qū)治理面臨“制度破壞”和“制度轉(zhuǎn)換”等現(xiàn)實困境。為提升拆遷安置社區(qū)的治理效能，結(jié)合上海市金山區(qū)“居民自治”“居村聯(lián)動”“民情溝通”的實踐探索與經(jīng)驗啟示，構(gòu)建“社區(qū)參與、村居協(xié)同、制度傳承”“三位一體”的治理創(chuàng)新機制，以期探索一條符合城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)特點及規(guī)律的社區(qū)治理新路。

　　本文源自中州學(xué)刊 發(fā)表時間：2020-12-15《中州學(xué)刊》雜志，于1979年經(jīng)國家新聞出版總署批準(zhǔn)正式創(chuàng)刊，CN:41-1006/C，本刊在國內(nèi)外有廣泛的覆蓋面，題材新穎，信息量大、時效性強的特點，其中主要欄目有：宋明理學(xué)研究、馮友蘭研究、宋史研究等。

　　關(guān)鍵詞: 拆遷安置社區(qū)治理; 身份認同; 利益失衡; “制度遺產(chǎn)”

　　黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二 ○三五年遠景目標(biāo)的建議》擘畫了我國未來 5 年以及 15 年的發(fā)展新藍圖。其中，明確了“十四五”時期的社會發(fā)展目標(biāo)，在國家治理和社會治理方面，要求“完善共建共治共享的社會治理制度”“加強和創(chuàng)新社會治理”“提升基層治理水平”。隨著新型城鎮(zhèn)化的加速推進，城鎮(zhèn)出現(xiàn)了大量用于動遷農(nóng)民安置的城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)。城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)因人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜、居民訴求多層次、“村轉(zhuǎn)居”居民的本源性特征等多重特殊性，具有比普通社區(qū)更強的社區(qū)異質(zhì)性，導(dǎo)致社區(qū)治理難度系數(shù)較高并逐漸成為社區(qū)治理中的薄弱環(huán)節(jié)。本文通過對城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)治理面臨的現(xiàn)實困境進行梳理剖析，并基于上海市金山區(qū)拆遷安置社區(qū)治理的實踐探索和經(jīng)驗啟示，構(gòu)建城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)治理的理論分析框架，從機制創(chuàng)新視角嘗試探索一條符合城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)特點及規(guī)律的社區(qū)治理新路子，以期對我國其他地區(qū)的拆遷安置社區(qū)治理有所裨益。

　　一、城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)治理的主要特點

　　改革開放 40 多年來，我國城鎮(zhèn)化率由 1978 年的 17.9%上升到 2019 年的 60.6%。① 隨著城鎮(zhèn)規(guī)模的不斷擴張，“撤村建居”模式應(yīng)運而生，動遷農(nóng)民被安排到城鎮(zhèn)新的社區(qū)集中居住，作為農(nóng)民安置的主要載體———城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)大量涌現(xiàn)。農(nóng)民從傳統(tǒng)村落動遷安置到城鎮(zhèn)社區(qū)，不僅意味著居民身份的轉(zhuǎn)換，即從農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民或小區(qū)業(yè)主; 更為重要的是，社區(qū)自身的治理結(jié)構(gòu)也發(fā)生了劇烈變革，即從傳統(tǒng)的“熟人社會”或“半熟人社會”關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和“差序格局”②的“村落治理結(jié)構(gòu)”向社群結(jié)構(gòu)、居住空間發(fā)生深刻變化的強異質(zhì)性的“城鎮(zhèn)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)”轉(zhuǎn)變。因此，城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)兼具傳統(tǒng)村落和現(xiàn)代城市社區(qū)治理的部分特征，其社區(qū)治理模式是一種從傳統(tǒng)農(nóng)村治理模式向現(xiàn)代城市社區(qū)模式過渡的轉(zhuǎn)型社區(qū)治理模式。根據(jù)國家與社會力量的強弱，拆遷安置社區(qū)治理模式可以劃分為政府主導(dǎo)型、自治型和合作型; ③ 從社區(qū)權(quán)力中心視角，拆遷安置社區(qū)模式也可以劃分為無中心、單中心和多中心三種模式; ④從治理的手段與方式來看，拆遷安置社區(qū)治理是科層治理、市場治理與網(wǎng)絡(luò)治理三種模式的統(tǒng)合，其中，科層治理處于中心位置。⑤

　　整體而言，過渡性、轉(zhuǎn)型性是城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)治理的主要特點，集中表現(xiàn)在社區(qū)人口結(jié)構(gòu)、居民行為方式和社區(qū)形態(tài)三個方面。就人口結(jié)構(gòu)而言，不僅有動遷村落安置的農(nóng)民，還有不斷增加的租房居住的外來流動人口和購房居住的本地城鎮(zhèn)居民，社區(qū)人口異質(zhì)性不斷增強，“半熟人社會”關(guān)系網(wǎng)絡(luò)式微，鄰里關(guān)系趨于“陌生化”，亟待探索新的溝通渠道來提升居民的社區(qū)認同感。而且，日益復(fù)雜的社區(qū)人口結(jié)構(gòu)會派生出更加多元化的社區(qū)治理訴求，對社區(qū)治理內(nèi)容也提出了新的要求，即從傳統(tǒng)村落訴求相對集中的治理內(nèi)容向包含更加多元訴求的治理內(nèi)容轉(zhuǎn)變。就居民行為方式而言，雖然村民從外在社會身份上轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，但其行為方式仍表現(xiàn)出很強的本源性和對傳統(tǒng)村落社會的依附性⑥，這些特征直接或間接導(dǎo)致居民參與社區(qū)自治的積極性不夠、社區(qū)自治功能弱化、居民對社區(qū)認同感較弱等問題⑦。就社區(qū)形態(tài)而言，相較于傳統(tǒng)村落，城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)社會空間更加開放，人口流動性更強。隨著我國人口流動的速度和數(shù)量不斷攀升，社區(qū)居民利益需求日益呈現(xiàn)多元化，新的社區(qū)矛盾不斷顯現(xiàn)，比如，對于不同人群的利益再分配問題、不同人群對社區(qū)公共服務(wù)的需求越來越多元化問題、不同類型的社區(qū)制度供給問題以及傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化向城鎮(zhèn)社區(qū)文化的轉(zhuǎn)型問題。⑧

　　二、城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)治理的現(xiàn)實困境

　　拆遷安置社區(qū)是城鎮(zhèn)化的產(chǎn)物，是農(nóng)村社區(qū)向城市( 城鎮(zhèn)) 社區(qū)過渡的一種特殊社區(qū)。拆遷安置社區(qū)居民以農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)非農(nóng)人口的原動遷村原住村民為主體，經(jīng)歷著由農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)換的身份變化。這些特殊性決定了對于城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)治理的分析探討，需要構(gòu)建一個有別于一般社區(qū)治理理論的分析框架。本文基于集體行動理論及城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)治理核心參與主體之間的互動關(guān)系，構(gòu)建城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)治理的“身份認同—利益分配—制度遺產(chǎn)”三維分析框架( 見圖 1) 。城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)治理本質(zhì)上是對社區(qū)居民的集體行動進行規(guī)范和引導(dǎo)。因此，筆者嘗試以集體行動理論為理論支撐尋找破解拆遷安置社區(qū)治理困境的路徑。奧爾森的集體行動理論對“具有共同利益的個人組成的集團總是試圖增進公共利益”提出疑問，認為“除非一個集團中人數(shù)很少，或者除非存在強制或其他某些特殊手段以使個人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現(xiàn)他們共同的或集團的利益，從而使集體行動陷入困境”，因此，“只有一種獨立的或‘選擇性’的激勵會驅(qū)使?jié)撛诩瘓F中的理性個體采取有利于集團的行動”。⑨ Carter 和 Irons 的研究發(fā)現(xiàn)，社會道德、輿論以及價值觀念等隱性因素對于規(guī)范人們的集體行為有重要作用。⑩這與奧斯特羅姆的觀點一致，即通過交流、信息、制度規(guī)范等要素，可以有效約束個人的自利傾向，從而促使人與人之間形成合作關(guān)系。瑏瑡國內(nèi)學(xué)者也認為價值觀念等意識形態(tài)因素對人們的集體行動的影響不容忽視。例如，陸自榮認為解決集體行動困境需將經(jīng)濟調(diào)控與觀念引導(dǎo)相結(jié)合，提出“觀念是利益的表達”的觀點。瑏瑢 在上述研究的基礎(chǔ)上，本文嘗試從觀念( 認同) 、利益和制度( 規(guī)范) 三個方面構(gòu)建城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)治理的分析框架。

　　與城鎮(zhèn)普通社區(qū)不同，城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)治理的參與主體除了社區(qū)居委會，還包括社區(qū)場域之外的原動遷村的村集體組織。在這樣的過渡情況下，城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)居民的行為方式一方面受到其身份由農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦挠绊懸约吧鐓^(qū)居委會對其業(yè)主身份意識的規(guī)范和要求; 另一方面，因為居民對原動遷村集體的依附性，特別是對原動遷村集體的經(jīng)濟利益依附轉(zhuǎn)移到安置社區(qū)，所以安置居民行為方式還受到原動遷村治理模式的影響。原動遷村治理的“制度遺產(chǎn)”瑏瑣( 村委會、村民代表會議、村民議事會等治理結(jié)構(gòu)) 也會對安置社區(qū)居委會的社區(qū)治理制度的制定產(chǎn)生較為持續(xù)的深刻影響。因此，城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)治理面臨的現(xiàn)實困境本質(zhì)上是由安置社區(qū)居委會、原動遷村治理模式、居民三者之間的互動關(guān)系異化造成的。這種異化主要表現(xiàn)在兩個方面。一是社區(qū)居委會在對業(yè)主進行身份意識的規(guī)范和要求時沒有考慮到這些居民行為方式的“村轉(zhuǎn)居”特性; 二是社區(qū)居委會在開展社區(qū)治理時，特別是在制定社區(qū)治理相關(guān)制度、規(guī)則時，沒有很好地吸收和借鑒原動遷村治理的“制度遺產(chǎn)”，導(dǎo)致制定的社區(qū)治理制度或規(guī)則難以適應(yīng)居民需求和實際狀況，從而出現(xiàn)“制度破壞”和“制度轉(zhuǎn)換”等執(zhí)行難問題。基于上文提出的三維分析框架，城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)治理面臨的現(xiàn)實困境主要表現(xiàn)在以下三個方面。

　　1.“村民”與“居民”身份認同沖突，居民的業(yè)主意識和自治意識不足

　　拆遷安置社區(qū)居民雖然在身份上由村民轉(zhuǎn)變?yōu)榫用瘢捎谄鋵υ瓌舆w村依附性向社區(qū)轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致 “村民”與“社區(qū)居民”兩種身份認同的沖突及其背后兩種觀念認同的沖突。居民對原動遷村的這種 “依附性”最鮮明的表現(xiàn)是: 居民對“村民”身份認同感強，而對“社區(qū)居民”身份、社區(qū)業(yè)主身份認同感低; 對原動遷村集體( 村委會和村黨組織) 的依附性強，而對社區(qū)( 居委會和居民區(qū)黨組織) 認同感低。這種依附性最直接的體現(xiàn)就是居民在社區(qū)中遇到困難時更偏向于向原來所在村委會尋求幫助。居民動遷之后，原本熟絡(luò)的鄰居分散各地，新的鄰里街坊又來自四面八方，互相不了解，加之動遷居民又普遍留戀鄰里鄉(xiāng)情、熟人社會，導(dǎo)致他們?nèi)谌胄律鐓^(qū)的動力不夠，對社區(qū)居委會對其業(yè)主身份的要求置之不理，參與社區(qū)公共事務(wù)和社區(qū)活動的積極性不高，社區(qū)鄰里關(guān)系較為疏離，缺少參與社區(qū)治理的動力，自治意識不足，對業(yè)主權(quán)利和義務(wù)的認識不清晰或有偏差，給社區(qū)治理帶來一些問題。

　　2.碎片化的居民利益難以調(diào)節(jié)，社區(qū)利益再分配失衡

　　拆遷安置社區(qū)是城市化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的副產(chǎn)品，是各種利益沖突最集中的場域，此類社區(qū)治理不可避免要面對一個利益再分配的問題。不同主體的碎片化利益與完整性的公共利益之間的對抗與沖突，對社區(qū)治理提出挑戰(zhàn)。瑏瑤首先，由于原動遷村集體的福利待遇以及黨員福利比安置社區(qū)好，導(dǎo)致大多數(shù)居民不愿意將戶籍和黨組織關(guān)系轉(zhuǎn)到安置社區(qū)，使社區(qū)居委會在處理小區(qū)事務(wù)時往往有心無力; 同時，拆遷安置居民對原動遷村集體經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展和動遷安置小區(qū)的招商引資有較高的心理預(yù)期和期待。瑏瑥其次，由于一些城鎮(zhèn)拆遷安置小區(qū)存在房屋質(zhì)量問題，加之拆遷安置居民的相關(guān)利益訴求有時不能得到及時有效滿足，所以拆遷安置居民按時上繳物業(yè)費的比例很低，并愈演愈烈，形成惡性循環(huán)，加劇社區(qū)居民與社區(qū)居委會、物業(yè)公司之間的利益矛盾。最后，拆遷安置居民之間存在利益失衡。由于動遷時間和動遷政策不同，開發(fā)商的補償標(biāo)準(zhǔn)不同，導(dǎo)致部分居民心理不平衡，由此造成的群體上訪事件時有發(fā)生。

　　3.對原動遷村治理“制度遺產(chǎn)”繼承不足，造成 “制度破壞”和“制度轉(zhuǎn)換”

　　由于拆遷安置社區(qū)居民的行為方式及行為習(xí)慣深受原動遷村治理模式的影響，所以不少居民的毀綠種菜、高空拋物、隨意晾曬等行為屢禁不止; 這種影響折射到生活領(lǐng)域時還具有高度韌性，即當(dāng)社區(qū)治理制度邏輯與居民日常生活邏輯不匹配時，日常生活邏輯就會對制度進行反抗，造成無視正式制度的“制度破壞”和以正式制度來牟取局部利益乃至私人利益的“制度轉(zhuǎn)換”。瑏瑦 拆遷安置社區(qū)治理出現(xiàn) “制度破壞”和“制度轉(zhuǎn)換”的原因在于社區(qū)治理制度設(shè)計沒有充分考慮原動遷村治理制度對社區(qū)居民行為方式及其習(xí)慣的深刻影響，本質(zhì)是新的安置社區(qū)治理制度沒有很好地傳承原動遷村治理“制度遺產(chǎn)”的緣故。由于拆遷安置社區(qū)具有“亦農(nóng)”的特點，原動遷村治理模式中的村委會、村民代表會議、村民議事會等治理結(jié)構(gòu)是順利做好拆遷安置社區(qū)治理工作的重要“制度遺產(chǎn)”。鑒于制度變遷具有“路徑依賴”的慣性以及構(gòu)建城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)治理制度是一個傳承、漸進的過程，因此，合理有效地利用原動遷村治理的“制度遺產(chǎn)”，將有助于提升城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)治理機制的運行效率，并降低管理成本。

　　三、城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)治理的新探索: 上海市金山區(qū)的實踐

　　本文選取上海市金山區(qū)作為案例研究的原因是，金山區(qū)是全國首批 62 個新型城鎮(zhèn)化綜合試點地區(qū)之一，近年來隨著上海郊區(qū)新型城鎮(zhèn)化的加快推進，大批農(nóng)村居民因動拆遷成為城鎮(zhèn)拆遷安置小區(qū)居民，其探索的拆遷安置社區(qū)治理模式對其他地區(qū)有較強的借鑒推廣價值。金山區(qū)地處上海西南遠郊，總?cè)丝?80 萬左右，共有住宅小區(qū) 220 個，其中拆遷安置小區(qū)占比約 20%。為解決城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)治理難題，近年來金山區(qū)在拆遷安置社區(qū)治理機制方面作了一些有益探索與創(chuàng)新，形成了“居民自治、民情溝通、居村聯(lián)動”等經(jīng)驗，具有比較典型的研究價值和復(fù)制推廣意義。

　　1.“1+5+X”自治模式與“四種代表常任制”

　　針對拆遷安置社區(qū)居民參與社區(qū)自治意識薄弱的特點，2016 年，金山工業(yè)區(qū)恒康居民區(qū)在前期廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，根據(jù)社區(qū)不同居民的需求，把社區(qū)自治理念引入社區(qū)建設(shè)，建立起 5 個“之家”，形成 “1+5+X”自治模式。“1”是指恒康居民委員會，代表整個恒康居民區(qū)這個“大家”，負責(zé)對“1+5+X”自治模式的引導(dǎo)和培育，為居民自治行為提供服務(wù)和支持; “5”是指 5 個“之家”，即針對社區(qū)黨員、青少年、婦女、老人、退伍軍人五類人群分別建立“先鋒之家、青年之家、巾幗之家、銀發(fā)之家、軍徽之家”，每個“之家”有 1 個“家長”和 4 個家委會成員，實行家長負責(zé)制; “X”是指居住在恒康居民區(qū)的若干個 “小家”。“1+5+X”自治模式有效解決了“毀綠種菜”“隨意晾曬”“高空拋物”等拆遷安置社區(qū)治理頑疾，物業(yè)費按時上繳率達 90%以上。

　　2011 年開始，作為金山區(qū)城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)之一的金山工業(yè)區(qū)恒信居民區(qū)建立起“四種代表常任制”，即“業(yè)主代表常任制”、“婦女代表常任制”、 “老年代表常任制”和“新恒信人代表常任制”，通過建立居民區(qū)黨總支部領(lǐng)導(dǎo)下的居委會( 婦代會主任、退管會主任、業(yè)委會主任、綜治委主任) 具體管理—樓道長具體組織—“四種常任制代表”具體服務(wù)的“三級服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”，吸納議事能力強、群眾威望高的社區(qū)能人參加到“四種常任制代表”中來，并建立每月對居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司服務(wù)態(tài)度、服務(wù)質(zhì)量的測評、通報和整改制度，極大調(diào)動了拆遷安置居民參與社區(qū)自治的積極性，提升了居民的業(yè)主意識。

　　2.“居村聯(lián)動”機制

　　金山區(qū)金山衛(wèi)鎮(zhèn)金康居民區(qū)為緊密聯(lián)系居民原動遷村、深化居委會服務(wù)職能，探索形成了“你的村民，我的居民”和“和諧 6+1+X”村居聯(lián)動品牌，即 6 村 1 居( 金康居民區(qū)有來自金山衛(wèi)鎮(zhèn) 6 個村的動遷居民) 聯(lián)動，X 家結(jié)對單位助力，形成針對拆遷安置社區(qū)的長效治理機制。金山區(qū)的“居村聯(lián)動”機制主要做法如下。一是對黨員和非黨員業(yè)主進行分類施策。針對拆遷安置社區(qū)業(yè)主不愿將戶籍和黨組織關(guān)系轉(zhuǎn)到安置社區(qū)的現(xiàn)象，一方面，居民區(qū)黨組織對黨員業(yè)主實行“雙重組織生活”制度( 同時參加居民區(qū)和原村里的組織生活) ，將黨員考核管理納入到居民區(qū)黨組織管理中，將原先村里的黨員待遇協(xié)商轉(zhuǎn)移到居民區(qū)，由居民區(qū)牽頭開展評議、走訪、慰問等活動; 另一方面，居、村兩方對非黨員業(yè)主定期召開聯(lián)席會議，聯(lián)動協(xié)商解決矛盾糾紛。二是逐步提升居民的業(yè)主身份認同。針對拆遷安置小區(qū)業(yè)主的一些不良習(xí)慣，一方面，居、村兩方黨組織整合資源，加強宣傳教育，提升“村轉(zhuǎn)居”居民的業(yè)主意識和文明素質(zhì); 另一方面，在居委會層面建立激勵機制，通過積極開展“文明樓道”“十佳居民”等評選活動，對當(dāng)選業(yè)主給予減免部分物業(yè)費的獎勵，以此增強居民的業(yè)主身份意識和社區(qū)認同感。

　　3.“民情溝通”制度

　　為進一步暢通村委會與村民之間的溝通渠道，提升村民對村干部的滿意度，金山區(qū)山陽鎮(zhèn)東方村從 2007 年開始試行“民情溝通日”活動，每年舉行一次，村兩委班子召集村黨員和村民在茶館以“擺龍門陣”的形式圍繞村級發(fā)展和群眾意見進行面對面商議。具體而言，一是走訪摸底。在開展“民情溝通日”之前，村兩委班子成員及村各條線干部以小組為單位，主動走訪聯(lián)系群眾，廣泛了解村情民意，做好信息的收集、歸納、整理工作。二是正面溝通。在“民情溝通日”活動現(xiàn)場，村黨總支書記向村民通報近期村級重要事項; 村干部和條線干部解答事先搜集的民意訴求; 村民當(dāng)場提出質(zhì)詢和問題，村干部直接予以答復(fù)。三是落實反饋。“民情溝通日”之后，村兩委班子及時召開專題會議，就村民提出的意見建議和承諾的事項進行分析、梳理，村里能夠解決的及時落實到位; 沒有權(quán)限解決的及時向上級部門反映; 短期內(nèi)無法解決的事項，做好解釋說明工作，努力 做 到“件 件 有 落 實、事 事 有 回 音”。自 2015 年開始，隨著大量村民被動遷安置到鎮(zhèn)上 7 個分散的安置小區(qū)( 目前僅有 11 戶 75 人居住在村里) ，為了進一步增強動遷村民的居民身份認同，提升拆遷安置社區(qū)治理效能，7 個拆遷安置社區(qū)創(chuàng)造性地將原東方村的“民情溝通日”模式復(fù)制推廣到安置小區(qū)，并將原來每年 1 次的“民情溝通日”活動調(diào)整為每月開展 1 次( 時間一般安排在每月的 30 日) ; 將活動地點由原來的茶館拓展延伸到網(wǎng)格管理單元中的黨建服務(wù)點上。

　　四、破解城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)治理困境的對策分析

　　上海市金山區(qū)在拆遷安置社區(qū)治理方面的“居民自治”“居村聯(lián)動”“民情溝通”等機制創(chuàng)新，對于破解城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)治理困境具有較強的借鑒價值。針對城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)面臨的“‘動遷村民’與 ‘社區(qū)居民’身份認同沖突”“社區(qū)利益再分配失衡” “‘制度遺產(chǎn)’繼承不足”等治理困境，本文提出“認同—利益—制度”三位一體的創(chuàng)新機制，即“社區(qū)參與”機制、“村居協(xié)同”機制和“制度傳承”機制。

　　1.聚焦“身份認同沖突”: 建立“社區(qū)參與”機制，提升居民業(yè)主意識

　　與普通商品房小區(qū)居民相比，城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)居民在社區(qū)融入感方面特別是業(yè)主意識方面比較薄弱，迫切需要在治理方式上注重“柔性”的溝通方式，通過各種激勵措施調(diào)動居民親身參與社區(qū)治理議題的產(chǎn)生、解決和評估，以新的理念把社區(qū)治理的觸角向樓道延伸、向居民自我管理拓展，用群眾的力量解決群眾中存在的問題，還原社區(qū)居委會的居民自治本色。上文提到的“1+5+X”自治模式與“四種代表常任制”本質(zhì)上就是一種“社區(qū)參與”機制。

　　培育具有“家文化”色彩的社區(qū)自治項目和社區(qū)自組織，是建立“社區(qū)參與”機制的一條捷徑。實踐證明，作為參與社區(qū)建設(shè)、推動社區(qū)發(fā)展的一種重要力量，社區(qū)自組織在提供社區(qū)服務(wù)、擴大居民參與、促進社區(qū)和諧等方面的作用越來越顯著。瑏瑧在社區(qū)居委會的指導(dǎo)下，培育一些貼合居民自身特點與實際需求的社區(qū)自治項目和社區(qū)自組織，通過社區(qū)骨干、社區(qū)不同群體代表、社區(qū)居民志愿者的輻射，可以充分調(diào)動各個“小家”參加社區(qū)組織、社區(qū)活動的興趣和主動性，讓不同群體的社區(qū)居民感受到 “家”的溫暖和歸屬感，進而調(diào)動社區(qū)居民積極參與到社區(qū)建設(shè)中來，營造大家庭的氛圍，實現(xiàn)社區(qū)自治行動。“社區(qū)參與”機制的建立，一方面有助于提升拆遷安置居民的社區(qū)歸屬感和融入感，另一方面有助于提升居民的身份認同和業(yè)主意識。需要注意的是，城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)的“社區(qū)參與”機制能否充分發(fā)揮作用，很大程度上取決于社區(qū)自治項目能否有效抓住社區(qū)中的重點群體，比如婦女、老人和新居民等。

　　2.聚焦“利益分配失衡”: 建立“村居協(xié)同”機制，滿足居民合理利益訴求

　　城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)治理面臨的居民利益失衡問題，其深層次原因在于居民的村民本源性特征及其對原村集體利益分配模式的依附性向社區(qū)的轉(zhuǎn)移，而拆遷安置社區(qū)治理中往往忽視了這一特性，導(dǎo)致居委會在社區(qū)治理中往往事倍功半。因此，以滿足居民多樣化合理利益訴求為主旨，搭建社區(qū)居委會與原動遷村委會之間良好溝通渠道的“村居協(xié)同” 治理機制，是化解拆遷安置社區(qū)利益沖突、提升社區(qū)治理效能的有效路徑。

　　“村居協(xié)同”機制就是在村、居“一盤棋”思想指導(dǎo)下，拆遷安置社區(qū)居委會同原動遷村委會共同建立“村居信息互通機制”，改變拆遷安置社區(qū)治理過程中村、居“各自為政”的狀態(tài)，提升村、居聯(lián)合解決 “上樓村民”各類急難愁問題的效果，形成社區(qū)治理合力，達到“1+1>2”的治理效果。在具體推進“村居協(xié)同”治理過程中，社區(qū)治理的議題需要更加聚焦民生問題和社區(qū)居民的迫切需求，將資金、物、人力等資源向“村居協(xié)同”治理的各個項目傾斜。“村居協(xié)同”治理機制能否順暢運行，還在很大程度上取決于社區(qū)黨員、“兩代表一委員”、樓組長等社區(qū)骨干力量的整合程度。因此，挖掘社區(qū)居民中的骨干分子，引導(dǎo)他們協(xié)助居委會做好矛盾調(diào)解、社區(qū)幫扶等工作，對于解決拆遷安置社區(qū)治理中社區(qū)骨干作用較弱的問題、提升社區(qū)居民參與率和自治能力等都具有重要的現(xiàn)實意義。

　　3.聚焦“‘制度遺產(chǎn)’繼承不足”: 建立“制度傳承”機制，增強居民社區(qū)認同感

　　交流、信息等要素可以有效促進人與人之間形成合作關(guān)系。由于拆遷安置社區(qū)“半熟人社會”關(guān)系網(wǎng)絡(luò)式微，鄰里關(guān)系趨于“陌生化”，加之社區(qū)居民本源性及對原動遷村集體依賴性較強等一系列因素，探索有別于普通商品房小區(qū)的新的溝通交流渠道來增強動遷居民的社區(qū)認同感非常必要。城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)治理制度和機制的構(gòu)建是一個傳承、漸進的過程，合理、有效地利用原動遷村治理的“制度遺產(chǎn)”是建立拆遷安置社區(qū)治理制度、提升社區(qū)治理效能的一條捷徑和重要原則。

　　當(dāng)前，全國有很多拆遷安置社區(qū)在社區(qū)治理過程中建立起來的制度規(guī)范出現(xiàn)“制度破壞”或“制度轉(zhuǎn)換”等問題，主要原因就在于社區(qū)治理制度不能緊密貼合安置社區(qū)居民特點和實際需求，從而使社區(qū)治理制度的針對性和實效性大打折扣。由于制度變遷具有“路徑依賴”的慣性，加之拆遷安置社區(qū)具有“亦農(nóng)”特點，因此，原動遷村治理中原有的村委會、村民代表會議、村民議事會等有效的治理結(jié)構(gòu)與治理模式是有效做好拆遷安置社區(qū)治理工作的重要 “制度遺產(chǎn)”，能否合理有效地利用這些“制度遺產(chǎn)” 將直接決定城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)治理機制的運行效率和管理成本的高低，也直接決定拆遷安置社區(qū)治理能力和水平的高低。

　　從傳統(tǒng)村落到拆遷安置社區(qū)，對于動遷居民而言，不僅意味著日常居住環(huán)境和空間結(jié)構(gòu)的變化，還意味著接受一種新的社區(qū)治理理念和治理結(jié)構(gòu)。隨著我國新型城鎮(zhèn)化的加快推進，拆遷安置社區(qū)還會大量產(chǎn)生，有效提升安置社區(qū)治理的能力和水平，不僅關(guān)系到基層群眾獲得感和幸福感的提升，更關(guān)系到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的順利推進。