論行政執法證據法學理論體系的建構

　　摘 要：證據法學應當糾正偏重訴訟證據法學的傾向，建構行政執法證據法學理論體系，既可以彌補學科體系的缺陷，又能夠有效指導行政執法實務工作。構建行政執法證據法學，應當以我國行政執法證據法的各類規范性文件、執法實例和理論文獻積累為基礎。行政執法證據法學以我國行政執法程序中證據運用暨事實認定的立法與實踐為研究對象，其理論體系側重實際運用，重點在于調查取證和審查分析證據。行政執法證據法學的研究方法包括但不限于文本分析、案例分析、比較分析和體系分析。

　　邱愛民， 揚州大學學報(人文社會科學版) 發表時間：2021-07-30

　　關鍵詞：證據法學;行政執法證據;行政執法證據法學

　　長期以來，我國證據法學界時常把證據法學等同于訴訟證據法學，把訴訟證據法學等同于刑事訴訟證據法學。盡管有不少學者提出證據法學應當包括訴訟證據法學和非訴訟證據法學，但是在具體的研究和表述中，特別是在法條引用和案例佐證時就會發生偏向。為了規范行政執法證據收集和運用活動，科學構建行政執法證據法學體系，有必要建立具有中國特色的行政執法證據法學。

　　一、行政執法證據法學理論體系建構的必要性

　　行政執法證據法學是對行政執法證據收集與運用的規范文件與實務操作進行理論概括的法學分支學科，它是證據法學的一個分支，包含于證據法學大的理論體系之內。行政執法證據法學與行政法學、行政程序法學、行政執法程序法學具有一定的交叉關系，但又不是包含與被包含的關系。行政法學是研究行政法的法學分支學科，其研究內容包括行政實體法和行政程序法，涵蓋行政主體、行政行為、行政程序、行政責任和行政救濟。行政程序法學是研究行政程序的法學分支學科，它是行政法學的一個分支，其研究內容包括行政程序主體、重大行政決策程序、行政規范性文件制定程序、各類行政決定程序，以及行政指導、行政合同等問題。① 行政執法程序法學是研究行政執法程序的法學分支學科，它是行政程序法學的一個分支，其研究內容包括行政執法程序的主體、行政執法的管轄與回避、依申請作出決定的程序、依職權的執法程序、行政裁量權基準、行政執法監督等問題。② 行政執法程序法學與行政執法證據法學最為緊密，但二者屬于交叉關系。

　　構建行政執法證據法學的理論意義在于兩個方面，其一，對現行有關行政執法證據法規范文件進行理論解釋和適用指導;其二，彌補現行證據法學學科體系的不足。盡管我國現行行政執法證據法規范文件的法律位階不是很高，許多還處于非法律規范文件層面，同時體系化和周延性也不是很強。但是，作為指導和規范行政執法證據運用的文件，它們在行政執法實踐中的普遍指導意義是不容忽視的。作為具有普遍適用效力的行為規范，其查找、解釋、沖突解決、推理適用都離不開理性認知和理論指導。沒有理論認知的法律適用是不存在的，法律適用時的理性認知越強，適用的規范性和有效性也越強。同時，我國證據法學界雖然承認證據法學應當完整包括訴訟證據法學和非訴訟證據法學。但是，在其具體理論構建和內容布局以及資料引證上，常常有意無意地偏向于、偏重于訴訟證據法學。例如有學者指出，廣義的證據法學除研究訴訟證據制度外，還研究行政執法、公證、監察、仲裁以及調解等活動中的證據問題。鑒于在民主法治國家中，非訴訟的糾紛解決方式和行政執法活動最終都必須接受司法監督，行政執法、公證、監察、紀檢、仲裁以及調解等活動在證據收集與運用方面必須考慮到訴訟證據法的基本規則。筆者認為，這種見解雖不算錯，卻忽視了行政執法證據運用的特殊性。行政執法側重于取證和析證，目的是為作出行政處理決定提供確鑿的事實基礎。行政執法證據運用在主體、過程、方式方法等諸多領域與訴訟證據運用肯定是有差異的。所以，不能以訴訟證據法學取代行政執法證據法學，也不宜把行政執法證據法學簡單包含于訴訟證據法學之中。應當建構獨立的、自成體系的、真正屬于行政執法領域的行政執法證據法學。

　　建構行政執法證據法學的實踐價值在于全面落實依法治國的方針戰略，總結行政執法證據運用的實踐，回應行政執法證據運用的期盼，指導行政執法證據運用的規范化和合法化。黨的十八屆四中全會通過的 《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》在各個領域全面部署了依法治國戰略方針的各項工作。毫無疑問，就依法治國的體系化建設而言，立法、行政、司法、普法是多位一體的。就法律實施與貫徹執行而言，司法與行政是齊頭并進的。準確認定案件事實，正確適用法律，既是司法的基本原則，也是行政執法的基本原則。筆者在與一些行政執法部門工作人員交流中發現，一線行政執法人員特別渴求體系周全、針對性和實用性強的證據收集與運用規則的指導。而回應實踐部門及其工作人員的期盼，必須首先認真梳理目前所有合法有效的、與行政執法證據收集與運用有關的政策、法律、行政法規、地方性法規、行政規章，乃至一些非法律的規范性文件。其次，需要以基本的證據法理論為基礎，以訴訟證據法學為參照，結合并總結行政執法實踐，構建并闡述行政執法的證據收集與運用理論體系，即創設獨立的、能夠清晰且有針對性地指導行政執法證據收集與運用實務的行政執法證據法學。

　　二、行政執法證據法學理論體系建構的基礎資料

　　眾所周知，法學的產生依賴三項基本條件，即立法文獻的積累、司法實例的積累和專門從事研究的人員。法學的發展和完善也離不開三類基礎資料，即立法文件資料、司法案例資料和學術理論資料。證據法學的產生和發展也不例外，行政執法證據法學同樣如此。因此，建構行政執法證據法學理論體系的基礎資料應當完整包括行政執法證據法規范 (法條)、行政執法證據收集和運用實例 (案例)、行政執法證據收集和運用方面的學術文獻 (理論)。在這三類研究資料中，行政執法證據法規范是核心，也是重點。

　　行政執法證據法，亦稱行政執法證據制度、行政執法證據規則，是指規制行政執法程序中的證明活動 (證據收集和運用)的法律原則和法律規則。雖然我國現在還沒有全國統一的行政程序法或者行政證據法專門法典，但是，在許多政策、法律、行政法規、地方性法規和行政規章中，甚至在一些非法律規范性文件中，行政執法證據法規范是大量存在的。這些行政執法證據法規范，無論是法律規范，還是非法律規范，總體上保證了我國行政執法程序中事實認定的準確。當然，也存在著不少有待完善的證據制度之瑕疵。

　　正確理解行政執法證據法的含義和范圍，需要注意一個適度擴張、一個嚴格限制。首先，行政執法證據法之 “法”應做適度的擴張。我國 《立法法》所指的 “法” 是憲法、法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、國務院部門規章、地方政府規章。那么，行政執法證據法之 “法”是否亦是如此呢?筆者認為不能等同。行政執法證據法之 “法”需要做適度的擴張。從成文法的角度考量，如果我們把 《立法法》所規定的憲法、法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、國務院部門規章、地方政府規章稱為規范性法律文件，那么行政執法證據法之 “法” 應當適度擴張到省部級非法律規范性文件。在認知行政執法證據法時，必須克服法律實證主義或者嚴格法條主義的傾向。由于我國行政執法體制建立的歷史不長，行政執法程序的完備度有待改善，相應地關于行政執法證據收集與運用的規范性法律文件及其法條并不多見。相反，許多規制行政執法證據收集與運用的文件與條文來自于非法律規范文件 (俗稱 “紅頭文件”)。在這種情況下，應當把具有一定的普遍性、說服力和調整功能的省部級非法律規范納入行政執法證據法之 “法”的范圍中來，把能否作為行政執法辦案依據作為衡量某種社會規范是否屬于行政執法證據法的重要標志和依歸。其實，這些非法律規范性文件的制定與出臺，亦是憲法和組織法所許可的行政行為和行政抽象行為，并非絕對的沒有法律依據、是法外之物。當然，從法治建設的角度看，非法律規范文件應當逐步上升為或者轉換成規范性法律文件。不過，這也需要一個過程。其次，應當嚴格限制行政執法證據法存在的領域。行政執法證據法應當被嚴格限定在行政執法領域，行政執法應當限定為行政執行行為和行政監督檢查行為，不應包含行政調解、行政仲裁、行政裁決和行政復議。因此，盡管行政程序和行政管理活動中亦有證據問題，但是將行政執法證據法延伸至行政程序法領域，甚至行政法領域并不妥當。其實，在行政程序中研究和關注的證據問題，還是主要局限于行政執法領域的。例如王萬華教授主持起草的 《中國行政程序法 (試擬稿)》，其中調查與證據、聽證等制度安排都是集中在第四章行政決定之中的，而不是在第三章重大行政決策和行政規范性文件、第六章行政指導、第七章行政合同之中。①

　　我國行政執法證據法尚沒有專門的、單一的法律文件或者法典，但是存在著實質上的行政執法證據法規范體系，它們構成了行政執法證據法的淵源。具體而言，我國行政執法證據法的成文法淵源體系與訴訟證據法學一樣，包括憲法、全國人大及其常委會的法律、國務院行政法規、司法解釋、國務院部門規章、地方性法規和地方政府規章等等。我國有學者指出：“地方性法規則不宜規定證據問題，因為證據制度是司法制度的一部分，而司法制度在單一制國家應當由國家立法機關統一立法，如果允許各地制定自己的證據規范，就意味著在不同地區進行訴訟會適用不同的證據規則，這顯然會破壞國家法制的統一。”② 這種觀點在司法訴訟領域是可取的，但對于行政執法而言并不可取。很顯然，證據運用不限于司法領域;證據法也不能等于訴訟證據法。在行政執法、仲裁、調解等法律程序中，也存在證據運用問題、也有證據法規范。例如，在城管執法領域，2015年12月24日，中共中央、國務院發布的 《關于深入推進城市執法體制改革、改進城市管理工作的指導意見》 (中發[2015]37號)中，只是原則性規定城市管理部門可以實施與法律法規規定的行政處罰權有關的行政強制措施，但沒有明確規定城管綜合執法是否可以查封、扣押物證。2017年1月24日公布的 《城市管理執法辦法》第29條隱含著城市管理執法主管部門可以查封、扣押物品。但是根據 《行政強制法》第10條的規定，查封、扣押措施只能由法律、行政法規和地方性法規規定，故住房城鄉建設部的規章無權賦予。此時，在國家法律、行政法規查無明文規定的情況下，城管執法部門如果需要通過查封、扣押物證來收集證據，則必須依賴地方性法規賦權，否則有違法治原則。在城管綜合執法調查收集證據的措施或者手段上，許多地方性法規明確規定了可以查封、扣押物品，這就是證據法規范。例如，2015年6月18日上海市第十四屆人民代表大會常務委員會第二十一次會議修正的 《上海市城市管理行政執法條例》第21條第一款指出：“城管執法部門以及鄉、鎮人民政府查處違法行為時，可以依法扣押與違法行為有關的物品。”地方性法規專門規定證據的文件幾乎沒有，但是許多行政執法的地方性法規中包含大量的證據法規范也是一個不爭的事實。例如，2016年3月29日河南省第十二屆人民代表大會常務委員會第二十次會議通過的 《河南省行政執法條例》第三章行政執法程序中就有取證、聽證、析證和認證的規定。地方政府規章中專門規定證據法的文件也沒有，但是許多涉及行政執法的地方政府規章中混合有大量的證據法規范。例如，2008年4月17日公布的 《湖南省行政程序規定》(湖南省人民政府令第222號)第四章行政執法程序中的第三節調查和證據，規定了取證、析證和聽證。又如，2016年10月1日 《浙江省行政程序辦法》 (省政府令第348號)第四章一般行政執法程序中的第三節也是調查和證據，規定了取證、聽證和認證。

　　有關行政執法證據法的省部級非法律規范文件，應當構成行政執法證據法的淵源之一。筆者認為應當將這些有關行政執法證據收集與運用的省部級非法律規范文件中的規定作為正式法源，擴張行政執法證據法之 “法”的范疇。這些非法律規范文件具有數量多、質量參差不齊、適用面廣的特點。所以，筆者主張選取省部級以上者作為行政執法證據法之組成。包括：我國憲法和地方組織法條文中所指稱的國務院規定的行政措施，發布的決定和命令;國務院各部、各委員會發布的命令、指示;縣級以上地方各級國家行政機關規定的行政措施，發布的決定和命令;縣級以上政府所屬各工作部門發布的決定;鄉鎮政府發布的決定和命令，在行政法學界被稱為 “其他規范性文件”或者 “其他行政規范性文件”。有學者指出，對于其他規范性文件有兩種理解，其一，是指各級各類國家行政機關，為了實施法律，執行政策，在法定權限內制定的除行政法規和規章以外的具有普遍約束力的決定、命令及行政措施等。其二，是指沒有行政法規和行政規章制定權的國家行政機關為實施法律、法規和規章而制定的具有普遍約束力的決定、命令、行政措施等。通說采用第一種觀點。① 筆者認為，既然這些其他規范性文件不屬于法律范疇，但又具有相當的普遍約束力，不妨稱之為 “非法律規范文件”。一方面它們屬于規范文件，具有規范性，是抽象行政行為，與行政立法較為接近;另一方面它們也不屬于法律文件，不具有法律規范的約束力。根據非法律規范文件發布的主體，可以把非法律規范文件分為三類：一是享有行政立法權的行政機關發布的行政規范性文件，如國務院、國務院一些部委、省級人民政府、設區的市級人民政府。二是不享有行政立法權的國務院的工作機構發布的行政規范性文件，如國務院辦公機構、沒有一般行政管理職能的直屬機構和部委歸口管理的國家局等。三是不享有行政立法權的地方人民政府及其工作部門發布的行政規范性文件，如縣級政府、鄉鎮政府、省級政府的各工作部門等。它們都被稱為非法律規范文件。②。理論上講，非法律規范文件對行政執法證據法的規定，也分獨立文件式和混合文件式。所謂獨立文件式就是指該非法律規范文件是專門針對行政執法證據收集或者運用而制定的;所謂混合文件式就是在其他非法律規范文件中有部分涉及行政執法證據法的條文。例如，2009年12月24日，國家稅務總局印發 《稅務稽查工作規程》 (國稅發 [2009]157號)，其中第四章檢查，規定的就是調查取證;第五章審理，涉及證據的分析認定。這也是混合式行政執法證據法規范文件。作為行政執法證據法的非正式法源，當然是以獨立文件的形式頒布為宜。例如，2014年3月7日國家海事局頒行的 《海事行政執法證據管理規定》(海政法 〔2014〕141號)，該文件共四章，44條，第一章總則，除規定制定目的、制定依據、適用范圍之外，還規定了證據的概念、證據的屬性、調查取證的原則;第二章證據收集，在一般規定部分規定了取證主體資格、嚴禁非法取證、證據先行登記保存和證據保管，然后分別規定了書狀、物證、視聽資料、電子數據、證人證言、當事人陳述、鑒定意見、勘驗 (檢查)筆錄的收集;第三章證據審查與認定，規定了對單一證據和全案證據進行審查的內容、具體審查認定證據時的路徑、證據排除規則和補強證據規則;第四章附則，規定了解釋主體與實施日期。很顯然，這就是一部濃縮的海事行政執法證據法。公安部2017年2月16日公布的 《公安機關鑒定規則》(公通字 [2017]6號)是專門針對鑒定證據的單行證據法文件，該文件共12章、60條，詳細規定了公安鑒定的主體、工作原則、后勤保障、鑒定人權利義務、鑒定人回避、鑒定的委托、鑒定的受理、鑒定的實施、補充鑒定、重新鑒定、鑒定文書、鑒定資料和檢材樣本的管理、鑒定人出庭作證、鑒定工作紀律與責任、規則沖突適用規定等問題。

　　當然，構建行政執法證據法學理論體系首先是以行政執法證據法規范為物質基礎。但是，行政執法程序中有關證據和證明的典型案例也是不容忽視的文獻資料。典型案例的最大價值在于它們是活的法律規范，直觀形象地展示了行政執法程序中證據運用和證明活動的全過程及其結果。通過典型案例的分析，可以更加鮮活地理解行政執法證據法規范。此外，行政執法典型案例也為行政執法證據法規范的制定與完善提供實務基礎。我國雖然不是 “判例法”國家，但是，實務案例的實證化研究，對于構建行政執法證據法學理論體系還是有用的。作為一門應用性證據法學分支學科，行政執法證據法學的理論建構不能忽視案例。行政執法證據法學理論的價值在于可以指導執法實踐。作為行政執法證據法學理論研究之基礎文獻的典型案例，應當對其作出必要的取舍。首先，選取省部級行政執法機關自行梳理公布的典型案例。許多行政執法部門會定期公布上一年度本部門行政執法的典型案例，通過媒體加以發布，例如，2020年3月2日北京市文化市場行政執法總隊就公布了2019年度北京市文化市場綜合執法十大案件。也有行政執法部門以專門文件形式公布典型案例，例如，2021年3月1日，農業農村部 《關于發布第一批農業行政執法指導性案例的通知》 (農法發 〔2021〕3號)所公布的10起行政執法指導性案例。其次，選取最高人民法院和最高人民檢察院公布的、涉及行政執法的典型案例。例如，2020年12月15日，最高人民法院公布了8起耕地保護典型行政案例。2021年1月28日，最高人民檢察院公布了2020年度十大行政檢察典型案例。再次，選取省部級行政執法機關主持編寫并公開出版的執法典型案例。例如，國家文物局主編、文物出版社2013年1月出版的 《文物行政執法案例選編與評析 (第二輯)》，匯編了2006至2008年全國文物行政處罰案件66起。最后，選取其他來源的行政執法案例。這類案例來源的途徑很多，比如執法教材、新聞媒體和法律網站等等。例如，李媛輝主編、中國林業出版社2020年11月出版，作為國家林業和草原局普通高等教育十三五規劃教材的 《林業行政執法案例教程》等。當然，研究者自己通過實證調研獲取的典型案例更具有直接性。

　　雖然行政執法證據法學目前尚未建立起來，但是有關行政執法證據和證明的學術積累還是存在的。這些學術文獻表現為期刊論文和專門著作。相比較而言，在黨的十八屆四中全會前后，國內一些學者和一些行政執法系統的工作人員開始關注行政執法中的證據收集和運用問題，也有不少專著出版。如交通運輸部政策法規司組織編寫的 “交通運輸行政執法人員培訓教材”之 《交通運輸行政執法證據收集與運用》;中國環境管理干部學院曹曉凡教師編著的 《環境行政執法證據的收集與運用》等。毋庸諱言，現有研究主要局限于某一專門行政系統內，而且普遍存在簡單移植訴訟證據法理論和規定的現象。由于欠缺行政系統的法律規范文件支撐，且視野不及整個行政執法領域，故學術研究的層次相對較淺，理論體系也不夠周全，相應地對行政執法實踐的指導意義也就不強。在這些文獻的基礎上，立足于行政執法證據和證明制度的立法和實踐，全面構建行政執法證據法學的時機已經成熟。

　　三、行政執法證據法學的研究對象與學科理論體系

　　是否具有獨立的研究對象和研究方法，是判斷一門學科能否獨立的重要指標。如同證據法學有專門的研究對象，行政執法證據法學也應有自己的研究對象。既然行政執法證據法學是對行政執法證據收集與運用的規范文件與實務操作進行理論概括的法學分支學科，那么，行政執法證據法學就應當以我國行政執法程序中證據運用暨事實認定的立法與實踐為研究對象，其理論體系應當側重于實際運用，重點在于調查取證和審查分析證據。鑒于此，行政執法證據法學的研究對象可以細化為如下三個方面：

　　第一，有關行政執法證據收集與運用的規范。這些規范的載體包括具有法律效力的規范文件和非法律的規范性文件;國家層面的規范性文件和地方層面的規范性文件。地方層面的規范性文件以省級為主選，除非確有研究之必要，地市級規范性文件原則上應不予考慮。

　　第二，有關行政執法證據收集與運用的實踐。行政執法證據法學與證據法學一樣，屬于法學學科門類中的應用法學，是與法律的實施密切關聯的分支學科。應用法學的特點就是緊扣法律實踐，其理論體系的構建既立足于實踐又指導實踐。行政執法證據法學只有抓住行政執法證據收集與運用的實踐才具有生命力，才具有成為獨立學科的可能性。因此，行政執法證據法學一方面要研究不同執法領域的證據收集與運用問題，尤其是綜合行政執法領域，包括但不限于城市管理、市場監管、生態環境、文化市場、交通運輸、農業等綜合執法領域;另一方面要研究不同執法行為和不同執法程序中的證據收集與運用問題，特別是行政處罰、行政強制、行政檢查等方面。對于學術研究而言，行政執法證據收集與運用的實踐具有兩方面的關注價值。其一，好的經驗;其二，存在的問題或者教訓。從現有各級政策、文件要求行政執法人員培訓上崗、持證上崗的情況來看，可以說存在的問題比經驗多。2014年10月23日十八屆四中全會通過的 《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求嚴格實行行政執法人員持證上崗和資格管理制度，未經執法資格考試合格，不得授予執法資格，不得從事執法活動。2021 年 1 月 22 日修訂通過的《行政處罰法》第42條特別強調行政處罰應當由具有行政執法資格的執法人員實施。第58條還規定行政機關中初次從事行政處罰決定法制審核的人員，應當通過國家統一法律職業資格考試取得法律職業資格。這些要求說明，執法人員的業務素質和執業技能是非常重要的事項，其中當然也包括證據收集與運用的技能。例如，2012年交通運輸部政策法規司組織編寫并由人民交通出版社出版的一套 《交通運輸行政執法人員培訓教材》中就有 《交通運輸行政執法證據收集與運用》。再如，上海市城管執法培訓教材編委會組織編寫并由人民法院出版社出版的城管執法培訓教材中就有《城管執法證據收集與運用》。筆者認為，之所以要培訓行政執法人員收集與運用證據的能力，恰恰說明在實踐中欠缺這種能力。行政執法證據收集與運用方面存在的問題和失敗案例，是行政執法證據法學特別應當加以關注的研究對象。

　　第三，有關行政執法證據收集與運用的理論。應當說，進入21世紀以來，盡管尚未出現名為 《行政執法證據法學》的著作，但我國法學界、行政法學界、證據法學界研究行政執法證據的著述還是開始逐漸增多了，有以 “行政證據”為主題的研究，如徐繼敏著、法律出版社2004年出版的 《行政證據通論》;劉玉民主編、中國民主法制出版社2014年出版的 《行政證據收集、舉證、審查》。有以 “行政證據制度”為主題的研究，如徐繼敏著、中國法制出版社2006年版的 《行政證據制度研究》;姬亞平著、中國政法大學出版社2015年出版的 《行政證據制度建構研究》。有以 “行政程序證據制度”為主題的研究，如陳峰、張杰著、經濟管理出版社2017年出版的 《法治理念下的行政程序證據制度研究》;王維民編著、中國言實出版社2014年出版的 《行政程序證據制度研究》。有以 “行政程序證據規則”為主題的研究，如徐繼敏著、中國政法大學出版社2010年出版的 《行政程序證據規則研究》。有以 “行政證據規則”為主題的研究，如沈志先主編、法律出版社2012年出版的《行政證據規則應用》。有以 “行政執法證據”為主題的研究，如華晨泓、劉玉江主編、江蘇科學技術出版社2007年出版的 《行政執法證據的收集與運用》;曹曉凡著、中國民主法制出版社2015年出版的 《環境行政執法證據的收集與運用》。有以 “行政處罰證據”為主題的研究，如李紅楓著、中國政法大學出版社2013年出版的 《行政處罰證據原理研究》;董曉慧著、中國工商出版社2014年出版的 《工商行政處罰證據收集與適用》。此外，在行政程序或者行政執法程序的研究中也有涉及行政執法證據收集和運用的，如王萬華著、中國法制出版社2010年出版的 《中國行政程序法典試擬稿及立法理由》;王萬華著、中國人民公安大學出版社2016年出版的 《中華人民共和國行政執法程序條例 (建議稿)及立法理由》。甚至在新興的 “行政執法學”中也不得不談及行政執法證據問題，如夏云峰著、中國法制出版社2018年出版的 《普通行政執法學》。篇名中包含上述關鍵詞的學術論文，雖不能說汗牛充棟，卻也是不勝枚舉。這些關涉行政執法證據收集與運用的理論，也是行政執法證據法學應當研究的對象。

　　現有行政執法證據運用方面的理論研究有三個傾向需要加以糾正。其一，外國行政程序法典中的規定或者法條引用過多，卻不太關注中國自身的行政執法證據法。既不關注非法律規范性文件，也不關注法律文件。國家層面的法律、行政法規、國務院部門規章、國務院各部門非法律規范文件很少被作為研究對象、研究資料、研究基礎。地方性法規、地方政府規章、地方各級政府的非法律規范文件更是難覓蹤跡。其二，對訴訟證據法學的借鑒與移植過多，缺乏行政執法證據法學自己的觀點、思想、制度設計、問題對策，有些著述甚至公然、直接地把行政訴訟證據法、民事訴訟證據法，乃至刑事訴訟證據法作為行政證據、行政執法證據、行政處罰證據的立論基礎。這種現象是與第一種現象密切關聯的。因為沒有搜集、查閱、研究中國自己的行政執法領域的相關證據法規范，所以就簡單地以訴訟證據法來填補和代替。其三，理論體系的建構比較模糊、凌亂，相關章節的邏輯順序不符合行政執法中證據收集與運用的客觀狀況。個別著述以大量的案例、法律文書格式樣式、統計報表等充斥其中。不是說案例、文書、圖表不重要，而是不宜喧賓奪主。作為一門法學分支學科，再細微也是法學學科，行政執法證據法學還是應當以規范、實踐、理論為研究對象，以學理論述、敘述、闡述，以論證與反駁、演繹與歸納為根本表現形式。

　　行政執法證據法學雖然是證據法學的一個分支學科，但是其內容體系比證據法學更加接近于實用，過于偏重基礎理論和歷史分析的內容在行政執法證據法學中無需存在。所以，筆者認為，行政執法證據法學的內容體系不需要照搬證據法學的體系結構。考察以 “行政執法證據”為書名關鍵詞的著作，可以發現一個共性，那就是這些著作都不分編 (篇)，而是分為若干章。例如，2012年人民交通出版社出版的 《交通運輸行政執法證據收集與運用》，包括第一章行政執法證據概述;第二章證明責任;第三章證明對象和證明標準;第四章交通運輸行政執法證據的收集;第五章交通運輸行政執法證據的復核和運用;第六章典型交通運輸行政執法案件的證據收集及認定;附錄。再如，2015年中國民主法制出版社出版的 《環境行政執法證據的收集與運用》，包括第一章環境行政執法證據概述;第二章環境行政執法證據的收集與保全;第三章環境行政執法證據的審查判斷;第四章環境行政執法程序中的證明;第五章環境行政執法證據規則;第六章環境行政執法證據的認定及運用;附錄。

　　筆者主張，行政執法證據法學不分編 (篇)，只分章。但是其實質內容應當包括兩大部分。其一，總論。主要闡述行政執法證據、行政執法證明、行政執法證據法及其基本原則和主要規則、行政執法證據法學等基礎理論問題。其二，分論。圍繞行政執法查明活動 (證明)的六大構成要素，重點闡述證據及證據運用的過程。具體而言，可以把證據對象、證明責任和證明標準這三項緊密關聯的問題合為一章加以介紹。行政執法案件中應當查明的待證事實是證據收集與運用的始點;查明或者證明標準是證據收集與運用的終點;查明或者證明責任是證據收集與運用的主體落實，其中結果責任就是指證明標準。行政執法證據的屬性與類型可以作為獨立的一章，這是因為作為證明手段的證據是行政執法證據法和行政執法證據法學的重要規制與研究客體，也是證據收集與運用的唯一客體。接下來就是根據證據收集與運用的過程，分別專章論述行政執法證據的取證、析證、理證與舉證、聽證與質證。相比于訴訟證據法學，筆者主張把行政執法證據的分析判斷提前至取證之后加以介紹。證據分析與事實認定，尤其是事實認定 (認證)，在訴訟程序中是最后一個證據運用的階段。但是，在行政執法程序中，它是一個貫穿始終的問題。取證與析證常常彼此輪回;理證與舉證、聽證與質證其實也離不開析證。如此一來，筆者構建的行政執法證據法學內容體系如下：

　　總論部分：第一章行政執法證據和證明，包括行政執法證據;行政執法證明;行政執法證據法學三小節。第二章行政執法證據法，包括行政執法證據法的概念和地位;行政執法證據法的淵源體系;行政執法證據法的構成要素三小節。

　　分論部分：第三章行政執法中的待證事實與查明職責，包括行政執法中的待證事實;行政執法中的查明職責;行政執法的證明標準三小節。第四章行政執法證據的屬性與類型，包括行政執法證據的種類;行政執法證據的分類;行政執法證據的屬性三小節。第五章行政執法證據的調查收集，包括行政執法調查取證概述;人證的調查收集;物證的調查收集;書證的調查收集;科學證據的生成與收集;行政執法證據保全六小節。第六章行政執法證據的分析，包括行政執法證據分析概述;行政執法單一證據的分析;行政執法全案證據的分析三小節。第七章行政執法證據的整理與提交，包括行政執法證據的整理;行政執法中的證據提交;行政執法證據目錄的編制三小節。第八章行政執法聽證程序與質證，包括行政執法聽證程序;聽證程序中的質證;行政執法法制審核三小節。

　　根據上述內容體系，可知行政執法證據法學與訴訟證據法學的最大區別在于實用性。行政執法證據法學不追求面面俱到，只是緊扣行政執法中如何查明案件事實(事實認定)這一核心問題，圍繞行政執法證據的收集與運用 (主要是證據分析)進行理論闡釋和實務指導。過于抽象的證據法學基礎理論、過于遙遠的證據制度史等內容在行政執法證據法學中則不加考慮。

　　四、行政執法證據法學的研究方法

　　在研究方法上，行政執法證據法學與證據法學應當沒有根據區別。針對行政執法證據法學的研究對象，筆者主張行政執法證據法學的研究方法包括但不限于下列幾種。

　　(一)文本分析的方法

　　文本分析主要針對規范性文件的解讀。如上所述，欠缺對我國自身的有關行政執法證據收集與運用的規范文件進行搜集、整理、解讀，是目前研究領域的一個不良現象。構建中國的法學，研究中國的法律問題，服務中國的法律實踐，根本的、本原的、基礎的研究對象和文獻，應當是我國現有的有效法律文件和非法律規范文件。作為一個成文法國家，這些文件是相關法律制度構建的依據。對這些文件進行文本分析應當是最原始的行政執法證據法學研究方法。眾所周知，羅馬法復興經歷了注釋法學派和評論法學派兩個階段，注釋法學派揭開了復興羅馬法的序幕，并在復興羅馬法的運動中起了開創作用。注釋法學派對 《國法大全》進行研究的基本方法就是文本分析，對文本進行注解和說明。筆者認為，文本分析是法學研究的基本功。

　　(二)案例分析的方法

　　實踐和現實是法治生命力的源泉。行政執法證據法不管是法律文件的規定還是非法律文件的表達，只有在行政執法實踐中才具有活力。同時，行政執法中證據收集和運用的實例能反饋行政執法證據法的不足和疏漏。因此，案例分析也是行政執法證據法學的研究方法。案例分析方法就是搜集、整理、分析研究執法實務案例，尤其是失敗的行政執法證據收集與運用案例。

　　(三)比較分析的方法

　　比較分析是從縱向和橫向兩個維度研究行政執法證據收集與運用的制度設計及其實務效果。在這種方法之下，域外的資料，包括文本、案例和理論具有了參考資料的價值，成為對比研究的素材。有學者指出，在進行縱向比較研究時，應做到著重現在，兼顧過去，注重創新與繼承的結合。在進行橫向比較研究時，應做到以我為主，適當借鑒外國證據制度、證據理論和訴訟實踐。① 比較研究的目的在于發現歷史演變、尋找相同與不同，以便認知當下、完善現有。例如，比較 《行政處罰法》的立法史，1996年3月17日通過;2009年8月27日第一次修正，沒有實質性修改;2017年9月1日第二次修正，只是增加規定了在行政機關負責人作出決定之前，應當由從事行政處罰決定審核的人員進行審核。行政機關中初次從事行政處罰決定審核的人員，應當通過國家統一法律職業資格考試取得法律職業資格。但這一增加意義很大，包括證據審查分析在內的法制審核成為法定的行政處罰程序步驟。2021年1月22日修訂后的 《行政處罰法》公布。修訂后的 《行政處罰法》增加規定了利用電子技術監控設備收集、固定證據的合法性要求;行政處罰的法定證據種類;對包括調查取證在內的程序進行全過程的文字或者音像記錄;保守調查、檢查中知悉的秘密，以及行政協助、當事人有證據證明沒有過錯不予處罰、執法人員的資格與回避、執法時主動出示證件證明自己的身份、應當聽證事項的范圍細化，等等。這些變化在行政處罰證據制度，乃至行政執法證據制度上都具有極大的進步意義。通過比較，厘清了相關制度的來龍去脈。

　　(四)體系分析的方法

　　行政執法證據法是一個體系，行政實體法和行政程序法亦是一個體系。行政執法證據法學是一個體系，證據法學亦是一個體系。所謂體系分析，就是在行政執法證據法學研究時考慮完整的實務體系與學術體系。就實務而言，研究行政執法證據法的制定與實施，既要考量自身體系的完整，又要考量其與行政實體法和行政程序法的有機銜接，在更大制度中的體系完整。就學術而言，構建行政執法證據法學應當考慮完整體系，同時要將其放置于證據法學這個更大的體系背景之下。從更廣義的角度說，體系分析的研究方法不僅要求從整體與部分的關系上研究行政執法證據收集與運用的問題，甚至還需要逐步擴展視野，在行政執法、依法行政、行政體制改革、建設法治國家等大環境中考察、思考、分析、研究。

　　五、結語

　　為了彌補證據法學理論體系，為了精準指導行政執法實踐，應當以行政執法證據收集與運用的規范文件、典型案例和學術積累為基礎，以查明事實活動的基本要素為綱目，構建具有中國特色的行政執法證據法學。在推進國家治理體系和治理能力現代化建設的今天，應當以時不我待的精神致力于這一新穎學科的建設。