我國(guó)住房制度演化軌跡和長(zhǎng)效機(jī)制的建立

　　摘要：住房制度改革是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分。改革開(kāi)放后，我國(guó)打破了傳統(tǒng)的福利分房體系，確定了住房市場(chǎng)化的改革方向，住房改革取得了巨大的成就，基本建立了滿(mǎn)足不同人群住房需求的多渠道供應(yīng)、多層次保障的住房供應(yīng)及保障體系，居民住房條件大大改善，房地產(chǎn)業(yè)極大拉動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。隨著“房住不炒”理念的提出，我國(guó)住房市場(chǎng)進(jìn)入轉(zhuǎn)型發(fā)展新階段，為構(gòu)建住房市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，應(yīng)協(xié)同推進(jìn)住房、土地、財(cái)稅等相關(guān)制度改革，分類(lèi)培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)，調(diào)控政策堅(jiān)持因城因房施策，完善住房領(lǐng)域法律法規(guī)等。

　　關(guān)鍵詞：住房制度演化軌跡改革經(jīng)驗(yàn)長(zhǎng)效機(jī)制

　　《中國(guó)房地產(chǎn)估價(jià)與經(jīng)紀(jì)》(雙月刊)雜志創(chuàng)刊于1997年6月，2007年1月變更為現(xiàn)名，是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部主管、中國(guó)房地產(chǎn)估價(jià)師與房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人學(xué)會(huì)主辦的房地產(chǎn)估價(jià)、房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)行業(yè)的惟一專(zhuān)業(yè)刊物。

　　住房是人類(lèi)最基本的需求之一，是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重大經(jīng)濟(jì)問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題。改革開(kāi)放后，我國(guó)打破了傳統(tǒng)的福利分房體系，實(shí)現(xiàn)了住房供應(yīng)和保障制度的重大轉(zhuǎn)變，住房保障體系不斷完善，居民住房條件大大改善，形成了以居民自有產(chǎn)權(quán)為主、多種產(chǎn)權(quán)形式并存的住房保障格局，基本建立了滿(mǎn)足不同人群住房需求的多渠道供應(yīng)、多層次保障的住房供應(yīng)及保障體系。我國(guó)住房市場(chǎng)已從“總量供不應(yīng)求”轉(zhuǎn)向“總量供求基本平衡，結(jié)構(gòu)性、區(qū)域性矛盾突出”的新階段。

　　一、我國(guó)住房制度演化軌跡及取得的成就

　　(一)我國(guó)住房制度改革的演化軌跡

　　住房制度的改革是經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型和變遷的縮影。住房改革是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革中提出最早、醞釀時(shí)間最長(zhǎng)、試點(diǎn)范圍最廣、出臺(tái)方案最慎重、在全國(guó)鋪開(kāi)最為緩慢的改革。根據(jù)不同時(shí)期住房制度改革的背景和特征，可以將其劃分為五個(gè)階段。

　　圖1我國(guó)住房制度改革大事記

　　1.住房實(shí)物分配制度改革階段(1978—1993年)：住房商品化探索

　　改革開(kāi)房后，由福利分房制度造成的政府沉重的住房補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)，以及住房供給不足矛盾的突出，促使政府開(kāi)始思考新的住房供給方式。這一階段，政府為推進(jìn)住房制度改革進(jìn)行了多種形式的嘗試和創(chuàng)新，先后經(jīng)歷了公房出售試點(diǎn)、提租補(bǔ)貼試點(diǎn)和全面起步三個(gè)階段。作為住房商品化改革的探索，這一階段改革的特點(diǎn)是以中央政府為主導(dǎo)的自上而下的改革，目的是緩解政府和企業(yè)住房投資壓力。相關(guān)改革試點(diǎn)政策實(shí)施效果不太理想，但為后續(xù)深化改革積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。

　　2.住房實(shí)物分配向住房市場(chǎng)化改革過(guò)渡階段(1994—1998年)：住房商品化啟動(dòng)

　　經(jīng)歷初步探索之后，住房制度改革逐漸向市場(chǎng)化的商品房方向發(fā)展，改革的特征主要是權(quán)力下放、培育市場(chǎng)主體，改革的方向是住房產(chǎn)權(quán)改革。1994年，國(guó)家提出了“三改四建”7項(xiàng)具體改革舉措，明確了我國(guó)住房制度改革的總目標(biāo)，標(biāo)志著住房制度改革正式啟動(dòng)。1998年《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》明確提出，“停止住房實(shí)物分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化，建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系”，標(biāo)志著福利分房制度的終結(jié)，新的市場(chǎng)化住房制度正式開(kāi)始實(shí)施。在這一階段的改革過(guò)程中，政府政策導(dǎo)向是不斷鼓勵(lì)居民自主購(gòu)房，鼓勵(lì)和培育房地產(chǎn)市場(chǎng)穩(wěn)步發(fā)展，探索金融對(duì)住房改革的支持作用，同時(shí)也實(shí)施了國(guó)家安居工程計(jì)劃，積極探索新型住房保障制度。這一階段的住房供應(yīng)模式主要有集資合作建房、經(jīng)濟(jì)適用房、廉租住房、安居工程住房等。同時(shí)，實(shí)物分房尚未完全取消。

　　3.住房市場(chǎng)化全面推行階段(1999—2004年)：住房市場(chǎng)化發(fā)展迅速，住房保障收縮

　　1998年后，我國(guó)住房市場(chǎng)發(fā)展迅速，建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，開(kāi)發(fā)投資額快速增長(zhǎng)，住房地產(chǎn)新開(kāi)工面積增速、開(kāi)發(fā)投資額增速和銷(xiāo)售面積增速連續(xù)7年保持兩位數(shù)增長(zhǎng)，我國(guó)住房市場(chǎng)全面進(jìn)入市場(chǎng)化發(fā)展階段。2003年《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》提出，將“建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系”改為“多數(shù)家庭購(gòu)買(mǎi)或承租普通商品住房”。

　　至此，住房市場(chǎng)化改革方向更加堅(jiān)定，房地產(chǎn)業(yè)逐漸成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，城市住房?jī)r(jià)格不斷上漲。隨著住房市場(chǎng)化迅速發(fā)展，住房保障處于萎縮階段，尤其是隨著“經(jīng)營(yíng)城市”理念的提出，地方政府憑借對(duì)土地的壟斷地位積極開(kāi)發(fā)和出讓國(guó)有建設(shè)用地獲得了大量預(yù)算外收入，導(dǎo)致保障性住房建設(shè)的積極性不斷減弱，一些城市甚至停止建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房。

　　4.住房市場(chǎng)調(diào)控階段(2005—2015年)：調(diào)控住房市場(chǎng)，重新重視住房保障問(wèn)題

　　伴隨著我國(guó)住房市場(chǎng)的高速發(fā)展，住房市場(chǎng)發(fā)展不平衡、投資增長(zhǎng)過(guò)快、供給結(jié)構(gòu)不合理、市場(chǎng)秩序混亂等問(wèn)題日益突出，與此同時(shí)由于房?jī)r(jià)上漲過(guò)快，也引發(fā)了一系列社會(huì)問(wèn)題，百姓住房難問(wèn)題越來(lái)越突出。政府采取了一系列以住房?jī)r(jià)格調(diào)控為主的房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策措施，相繼制定了“國(guó)八條”“國(guó)六條”“新國(guó)八條”“國(guó)五條”“新國(guó)五條”“國(guó)十三條”等一系列住房市場(chǎng)調(diào)控政策措施，從規(guī)范土地交易、打擊土地囤積、加強(qiáng)房地產(chǎn)信貸管理、提高住房貸款利率、規(guī)范房地產(chǎn)期房預(yù)售制度、完善二手房市場(chǎng)交易管理、整頓房地產(chǎn)交易秩序等方面，對(duì)住房市場(chǎng)進(jìn)行了規(guī)范管理和需求抑制。

　　雖然這一階段國(guó)家對(duì)住房市場(chǎng)調(diào)控政策措施之多、力度之大、頻率之快、參與部門(mén)之多前所未有，但由于政府調(diào)控房?jī)r(jià)的政策一直以行政手段為主，并未真正觸及住房?jī)r(jià)格上漲的深層次原因，調(diào)控并未有效抑制住房?jī)r(jià)格的迅猛上漲，住房?jī)r(jià)格進(jìn)入“越調(diào)控越漲”的怪圈。為了緩解房?jī)r(jià)上漲給低收入群體帶來(lái)的住房壓力，我國(guó)重新重視了住房保障問(wèn)題，制定了《廉租房管理實(shí)施辦法》《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》等法規(guī)，頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見(jiàn)》等，加快保障性住房建設(shè)力度，規(guī)范保障性住房的管理，全面確立了由廉租房、公租房、經(jīng)適房和限價(jià)房4類(lèi)住房構(gòu)成的保障房實(shí)物供應(yīng)體系。此外，我國(guó)還開(kāi)展了集中成片棚戶(hù)區(qū)改造，積極推進(jìn)舊住宅區(qū)綜合整治，多渠道改善農(nóng)民工居住條件。

　　5.住房調(diào)控升級(jí)與轉(zhuǎn)型發(fā)展階段(2016年至今)：住房理念轉(zhuǎn)變，回歸住房基本功能

　　經(jīng)過(guò)10多年的發(fā)展，我國(guó)住房總量供不應(yīng)求的問(wèn)題已經(jīng)得到明顯緩解，住房保障體系已基本形成，但住房市場(chǎng)區(qū)域性供給過(guò)剩和有效供給不足共存，保障性住房建立有效性仍顯不足，住房的經(jīng)濟(jì)屬性過(guò)強(qiáng)等問(wèn)題較為突出。面對(duì)新時(shí)代、新要求，面對(duì)住房領(lǐng)域不平衡、不充分問(wèn)題，亟須改變過(guò)度強(qiáng)調(diào)住房經(jīng)濟(jì)屬性的傾向，以及住房投資需求不斷膨脹的現(xiàn)實(shí)，亟須對(duì)住房的本質(zhì)屬性進(jìn)行準(zhǔn)確界定。2016年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出，堅(jiān)持“房子是用來(lái)住的，不是用來(lái)炒的”的定位，住房市場(chǎng)進(jìn)入轉(zhuǎn)型發(fā)展新階段。

　　在“房住不炒”的理念下，“購(gòu)租并舉”成為新時(shí)代我國(guó)住房制度改革的主要方向，也是彌補(bǔ)住房領(lǐng)域“歷史欠賬”的重要舉措。黨的十九大提出，堅(jiān)持“房子是用來(lái)住的，不是用來(lái)炒的”定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。這一論述系統(tǒng)闡述了未來(lái)一段時(shí)期我國(guó)住房政策的制度框架和發(fā)展目標(biāo)，為解決新時(shí)代住房領(lǐng)域不平衡、不充分矛盾提供了清晰的路線圖和解決方案。