城市管理論文發(fā)表芻議土地供給管理

　　摘要:本文分析了我國城市土地供給方式和土地供給中存在的主要問題，給出了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下土地供給模式的異端，指出土地供給管理改革的必要性。

　　關(guān)鍵詞: 城市,土地供給,管理

　　前言

　　當(dāng)前我國正不斷深化供給制度改革，要求土地管理方式由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，土地供給由資源調(diào)配向資產(chǎn)申請(qǐng)轉(zhuǎn)變，土地利用由外延擴(kuò)張型和粗放型向內(nèi)涵挖潛型和集約型轉(zhuǎn)變。這些轉(zhuǎn)變又必須緊緊圍繞城市的開發(fā)建設(shè)和發(fā)展來展開。

　　政府是否能夠?qū)Ψ康禺a(chǎn)市場(chǎng)中土地供給實(shí)行有效的管理，關(guān)系到我國房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，主要體現(xiàn)在:①能夠防止土地“炒作”;②防止土地資源浪費(fèi);③防止土地價(jià)格暴漲暴跌;④防止投資環(huán)境遭到破壞，可見土地供給管理具有十分重要的意義。

　　1.土地供給方式

　　作為經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念，供給是指在任一給定的時(shí)間區(qū)段，在所有其他因素不變的情況下，賣者在不同的價(jià)格水平上供給市場(chǎng)的商品或服務(wù)的數(shù)量。由于土地不僅是普通的商品，還是與人類生存密切相關(guān)的自然資源，因而分析土地供給時(shí)要考慮土地作為自然資源的特點(diǎn)，其總量受限于地球表面土地總面積。從這個(gè)角度出發(fā)土地供給可分為自然供給和經(jīng)濟(jì)供給。

　　1.1自然供給。自然供給是指土地以其自然固有的特性供給人類使用。對(duì)人類利用而言，由于土地在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)既非人力所能創(chuàng)造(填海，開山相對(duì)整體而言非常微小的部分)，也不會(huì)隨價(jià)格和其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的變化而增減，因而土地的自然供給是絕對(duì)有限的，其供給量不受人為因素所制約。

　　1.2經(jīng)濟(jì)供給。由于人類的各種土地利用均依賴于有限的土地自然供給，各種用途就在這有限的供給內(nèi)相互競(jìng)爭(zhēng)、互相替代。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，當(dāng)某種用途的需求增加，該用途的經(jīng)濟(jì)收益提高時(shí)，原供他用的土地必有一部分會(huì)轉(zhuǎn)作該用，使其土地的供給量增多。但無論其經(jīng)濟(jì)效益有多高，需求有多大，供給決不會(huì)超過自然供給。這種在土地的自然供給范圍內(nèi)，某種用途的土地隨其收益的增加而增加的現(xiàn)象稱為上地的經(jīng)濟(jì)供給。

　　2供給方式分析

　　在改革開放以前，土地作為重要的生產(chǎn)資料一直處于我國政府調(diào)控之下，城市各單位用地依賴于政府的行政劃撥。1978年后，在許多制度發(fā)生變革的情況下，土地制度也發(fā)生了較大的變化，城市土地的供給不再是單純的劃撥了。

　　2.1行政劃撥的城市土地供給方式分析。這是一種在計(jì)劃?rùn)C(jī)制的調(diào)節(jié)下，需求不完全決定供給的模式，也即是用地單位如欲進(jìn)行某種項(xiàng)目的建設(shè)，首先要向當(dāng)?shù)赜?jì)劃部門提出項(xiàng)目建議書，計(jì)劃部門依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃所確定的各種建設(shè)活動(dòng)、投資規(guī)模、投資計(jì)劃等做出決定。一旦該建設(shè)項(xiàng)目得到批準(zhǔn)，其資金、物資以及用地申請(qǐng)也就可得到認(rèn)可，用地規(guī)模也將根據(jù)投資項(xiàng)目與占用土地面積的某種技術(shù)比例確定下來;然后用地單位再到城市規(guī)劃部門申請(qǐng)選址，城市規(guī)劃部門則根據(jù)城市規(guī)劃和擬建設(shè)項(xiàng)目的具體要求為其指定用地位置、范圍，并提出各種規(guī)劃控制指標(biāo);最后用地單位在持有關(guān)批準(zhǔn)文件到土地管理部門申請(qǐng)征用劃撥土地。

　　2.2改革開放后的城市土地供給市場(chǎng)化運(yùn)作分析。改革開放后，我國經(jīng)濟(jì)體制逐步有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)化，市場(chǎng)規(guī)律在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中逐漸發(fā)揮作用，在城市土地供給中也實(shí)行“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主，市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔”的政策。以1982年開始征收“三資”企業(yè)土地使用費(fèi)和1987年深圳實(shí)行國有土地有償出讓制度為標(biāo)志，城市土地供給模式逐步進(jìn)入了“雙軌制”。“雙軌制”模式的土要特點(diǎn)是:行政劃撥與有償使用并舉，即:“國家投資的黨政軍機(jī)關(guān)、行政事業(yè)單位辦公用房、住宅建設(shè)用地、公共設(shè)施、公共事業(yè)單位和國營(yíng)工業(yè)等建設(shè)用地”采取行政劃撥方式;而“其他新增建設(shè)用地要逐步采用土地使用權(quán)有償出讓”。城市土地供給的“雙軌制”模式表明城市土地制度的不完善，在實(shí)際操作中也帶來諸如市場(chǎng)體系難以健全，公開競(jìng)爭(zhēng)難以實(shí)現(xiàn)，土地價(jià)格難以顯示等許多問題，從而使我國土地資源嚴(yán)重短缺的矛盾無法通過土地價(jià)值規(guī)律、供求關(guān)系得到緩解;并且“雙軌制”又使一些手中有權(quán)的行政管理者為謀求利益，不顧法紀(jì)，增加腐敗和“尋租”行為。

　　3.土地供給增加的方式

　　土地集中到土地儲(chǔ)備中心后，經(jīng)過整理可以按照計(jì)劃由土地交易中心通過招標(biāo)、拍賣和掛牌等等方式對(duì)外出讓。國務(wù)院于2006年8月31日發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》，2007年出臺(tái)的《物權(quán)法》則以民事基本法律的形式明確“工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地以及同一土地有兩個(gè)以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣等公開競(jìng)價(jià)的方式出讓”。

　　雖然只要政府儲(chǔ)備庫中有存量的土地就可以隨時(shí)以行政命令的方式增加土地的供給，但是土地的交易是市場(chǎng)行為，作為賣家的政府想要賣地，問題是作為買家的開發(fā)商想要買嗎?政府不可能強(qiáng)迫開發(fā)商買地。 2011年廣州市政府為了保證土地的拍賣成功，防止土地流拍，實(shí)行勾地制度，從另一面說明不是政府任何時(shí)候希望增加土地的供給的意圖都會(huì)實(shí)現(xiàn)的，開發(fā)商可以選擇用腳投票的。

　　4.土地供給分配存在問題研究

　　4.1城市土地供給總量失控，且以增量土地供給為主。從1986年土地有償制度使用實(shí)施后，尤其是九十年代初期房地產(chǎn)開發(fā)熱，我國城市房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)處于高速發(fā)展階段。由于缺乏相應(yīng)的宏觀調(diào)控政策和法規(guī)的制約，許多政府領(lǐng)導(dǎo)常在開發(fā)部門追求高額利潤(rùn)的壓力下做出讓步，以致無節(jié)制的供地，致使土地供給總量失控。以土地供給總量失控相對(duì)應(yīng)的是城市土地開發(fā)建設(shè)供給對(duì)象以增量土地為主，這主要是因?yàn)槲覈鞘虚_發(fā)建設(shè)往往缺少科學(xué)的指導(dǎo)，帶有很大的主觀盲目性和隨意性。增量土地多為征用的農(nóng)用耕地，對(duì)今后的可持續(xù)發(fā)展埋下了極大的隱患。

　　4.2土地供給過程中行政干預(yù)仍不同程度的存在。現(xiàn)行制度規(guī)定，商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)，必須以招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓，同一宗地只要有競(jìng)價(jià)的就要實(shí)行公開的市場(chǎng)供應(yīng)，嚴(yán)禁行政權(quán)力進(jìn)入土地市場(chǎng)。但在實(shí)踐中，政府個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)還時(shí)有發(fā)生，本應(yīng)招標(biāo)拍賣掛牌供應(yīng)的，仍采用協(xié)議方式，有些地區(qū)的政府領(lǐng)導(dǎo)以打招呼、批條子等形式指定供地對(duì)象、供地位置、供地面積、供地用途、供地方式和供地價(jià)格等，嚴(yán)重的行政干預(yù)，致使市場(chǎng)配置土地資源的環(huán)境難以形成。因此，要以市場(chǎng)配置為土地供給的主要形式，規(guī)范供地。

　　4.3土地供給市場(chǎng)信息公開化程度不夠。供地信息的充分公開，可以通過供給，創(chuàng)造有效需求，可以使更多房地產(chǎn)開發(fā)用地采用掛牌等公開的市場(chǎng)方式供應(yīng)，從而從根本上解決低價(jià)協(xié)議出讓土地的問題。目前，土地市場(chǎng)信息公開的程度，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足市場(chǎng)的要求，直接影響了開發(fā)商對(duì)土地市場(chǎng)的準(zhǔn)確判斷和參與竟?fàn)帲瑫r(shí)也不利干政府了解市場(chǎng)狀況，引導(dǎo)投資方向，調(diào)控土地市場(chǎng)。

　　4.4土地的供給時(shí)機(jī)把握不當(dāng)。目前我國大部分城市的土地供給缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)劃，造成有限的土地資源在短期內(nèi)被供給殆盡，沒有為遠(yuǎn)期的發(fā)展留下充分的空間。由于在短期內(nèi)推出大量的土地，土地市場(chǎng)供求失去原有的平衡，政府所得土地出讓收益將大打折扣。如廣州市地鐵一號(hào)線采取了利用沿線房地產(chǎn)開發(fā)為地鐵建設(shè)籌集資金的方式，希望通過沿線28個(gè)地塊的開發(fā)籌集到地鐵建設(shè)資金43%的費(fèi)用。但就在地鐵沿線地塊供給期間，廣州市在大河新區(qū)、黃浦開發(fā)區(qū)等地又以優(yōu)惠政策供出數(shù)倍于地鐵沿線地塊的土地，對(duì)沿線地塊的開發(fā)造成較大的沖擊，使地鐵建設(shè)從土地出讓所獲得的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于預(yù)期目標(biāo)。

　　土地供給方式的合理運(yùn)用對(duì)土地、房地產(chǎn)行業(yè)，乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)都有很大的影響。需要相關(guān)人員給予重視，并制定出切實(shí)可行的方針政策，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康快速發(fā)展。