就業困難人員公益性崗位管理優化探究

　　公益性崗位是我國一項重要的就業政策，旨在實現對就業困難人員的托底安置。20 世紀 90 年代國有企業改革逐步推進，大量下崗失業人員涌向勞動力市場，如何幫助這一群體再就業成為當時就業工作的焦點問題。21 世紀后，我國各地勞動保障部門大力開發大量公益性崗位，重點安置城鎮零就業家庭成員、大齡失業人員、企業待崗職工等就業困難人員就業，既為就業困難人員提供了新的就業崗位，也增加了社會公共服務供給。公益性崗位政策已實施十余年，對于援助就業和服務社會起到雙重作用。然而，公益性崗位管理中仍存在不少問題，例如崗位設置偏離社會需求，從業人員權益保障不到位，激勵考核機制不健全，勞動用工風險增大等。如果不能有效解決這些問題，將違背公益性崗位政策的制定初衷，難以發揮公益性崗位援助就業的積極作用，從而影響公益性崗位政策的延續。

　　《出國與就業》雜志于1993年創刊，由中國國際貿易促進委員會主管，中國四達國際經濟技術合作公司主辦的國家級優秀中文期刊。

　　雖然各地都開展公益性崗位開發工作，但具體政策實踐有所差異。為此，論文以內蒙古正藍旗公益性崗位管理問題為研究對象，通過案例分析、查閱資料、問卷調查等方式，分析其公益性崗位管理的現狀，剖析存在的問題和原因，并提出完善公益性崗位管理的對策建議。公益性崗位政策的有效性毋庸置疑，關鍵是如何加強公益性崗位管理，充分發揮其在就業援助中的積極作用。筆者希望能夠得出改進公益性崗位管理的有效措施，在公益性崗位開發管理部門、用人單位和從業人員的共同努力下，切實提高公益性崗位政策的有效性，通過公益性崗位幫助更多就業困難人員就業。

　　公益性崗位政策是一項重要的就業援助措施，對減輕就業壓力和促進社會和諧起到積極的作用，有關公益性崗位管理的理論和實踐越來越豐富。在緒論部分，首先指出研究的背景和意義，并對國內外研究現狀進行綜述，同時指出研究的主要內容、方法和論文的創新點及不足。

　　(一)研究背景和意義。

　　1.研究背景。

　　21 世紀初期，國企改革愈演愈烈，大量的下崗失業人員涌向社會，成為就業的重點幫扶群體。雖然內蒙古工業基礎發展薄弱，但也產生了不少“4050”失業人員。這些人員勞動技能偏低、工作經驗欠缺、年齡普遍偏大，很難通過市場渠道實現再就業。大量的失業人員自身就業問題得不到解決，家庭沒有穩定的收入來源，由此滋生了很多社會問題，并在一定程度上影響了社會穩定。為解決大齡失業人員的就業難題，內蒙古各地根據國家就業工作整體要求，啟動公益性崗位開發管理工作，通過開發大量的公益性崗位安置就業困難人員就業。在此形勢下，內蒙古正藍旗公益性崗位發展迅速，通過開發大量的公益性崗位成功安置了一大批就業困難人員就業，從而有效穩定了當地就業形勢，提高了政府公共服務水平。

　　黨的十九大報告提出“就業是最大的民生”。從 2003 年至今，我國就業政策體系不斷豐富完善，積極就業政策已從援助就業升級到鼓勵創業，但公益性崗位政策始終是一項重要的就業援助政策，并且在內蒙古正藍旗廣泛使用。伴隨公益性崗位管理實踐的不斷完善和豐富，公益性崗位政策面臨新的挑戰，原有的政策無法適應現實需要，公益性崗位管理需要重新進一步改進完善。

　　近年來，內蒙古正藍旗公益性崗位政策實施成效顯著。通過開發一批公益性崗位安置重點群體就業，不僅解決了很多就業困難人群就業問題，而且使公益性崗位用人單位在使用公益性崗位從業人員的過程也積累了一定的經驗。但由于主客觀因素影響，目前內蒙古正藍旗公益性崗位管理仍存在一定問題，如果想進一步釋放公益性崗位安置就業的作用，當務之急是解決公益性崗位管理的問題。為此，筆者選取內蒙古正藍旗公益性崗位管理問題為研究對象，通過問卷調查、案例分析和查閱資料等方式，全面了解內蒙古正藍旗公益性崗位管理的真實情況，找準當地公益性崗位管理中存在的突出問題，并提出有效的對策建議。

　　公益性崗位在全國范圍廣泛使用，已成為一種行之有效的就業援助手段。一些大齡就業困難人員、下崗職工、城鎮零就業家庭成員等通過公益性崗位實現再就業，有效促進就業局勢的總體穩定。但是，在公益性崗位的管理過程中，更要重視存在的缺點和不足，而不是滿足于已取得的成效，否則公益性崗位政策不會有更加長遠的發展。內蒙古正藍旗公益性崗位管理也暴露出很多苗頭性的問題，例如公益性崗位招聘不到合適的人員，公益性崗位工作人員工作積極性不高、作用不明顯，用人單位普遍反映公益性崗位人員管理難度加大等。

　　我國當前的就業方針已調整為“勞動者自主擇業、市場調節就業、政府促進就業和鼓勵創業”，在這種形勢下公益性崗位的作用更加微妙，既要援助就業困難人員就業，也要遵循勞動力市場的內在規律。公益性崗位用人單位不同于一般的企業，主要為機關事業單位，這類單位管理經驗不豐富，在遇到一些管理問題時往往不知所措，公益性崗位管理失位已成為阻礙該政策發展的“短板”。在此背景下，筆者研究公益性崗位管理問題，從而充分發揮公益性崗位政策的作用。

　　2.研究意義。

　　民生問題一直是黨中央治國理政關注的焦點，就業問題更是重中之重。對個人而言，就業是個人實現自身價值的渠道，勞動者通過就業能夠獲取維持生活的薪酬。對社會而言，就業是保證社會正常運轉的重要要素，通過就業實現勞動分工，每個個體各司其職。2003 年，溫家寶總理提出“就業是民生之本”。2017年以來，在政府工作報告和黨的十九大報告中，習近平同志和李克強總理反復強調“就業是最大的民生”。研究公益性崗位管理問題，具有現實和理論雙重意義。

　　(1)現實意義。首先，公益性崗位是一項重要的就業援助政策，各級政府通過開發公益性崗位，兜底安置就業困難人員就業，盡量降低失業發生率，有利于實現充分就業的發展目標。各地從 2003 年開始實施公益性崗位政策，在實施的過程中取得比較理想的效果，從國有企業改革到金融危機，公益性崗位幫助大量的就業困難人員就業，對于穩定全國就業局勢起到積極的作用。從這一個角度來看，研究公益性崗位問題有利于穩定就業形勢。再者，政府通過使用公益性崗位從業人員，也能夠增加公共服務的供給，向群眾和企業提供更加優質的服務。完善公益性崗位的管理，也能夠進一步優化公共服務，提高基層執政服務能力。

　　(2)理論意義。目前，關于公益性崗位管理的研究仍然偏少，已有的研究僅僅關注公益性管理的某個方面，缺乏對公益性管理整體性的研究。以內蒙古正藍旗公益性崗位為研究對象，通過查閱資料、問卷調查等方式獲取公益性崗位管理的真實情況，并提出完善公益性崗位管理的對策建議。基于此，能夠進一步豐富公益性崗位管理理論，解決公益性管理方面存在的突出問題，也能夠為完善公益性崗位政策提供借鑒和參考。

　　公益性崗位一經推出，便迅速收到成效，關注度也逐漸提升，相關專家和學者也紛紛開始進行研究，而我國的公益性崗位正處于發展初期，并沒有過多的文獻資料進行參考。基于這種現狀，對公益性崗位管理問題研究具有十分重要的意義。通過對公益性管理問題的理論研究，探索基于我國國情的公益性崗位發展之路，對于管理工作的實踐方面具有重要的指導意義。本論文立足于內蒙古正藍旗公益性崗位的管理問題進行現狀調查和剖析，梳理當前公益性崗位管理方面存在的弊端，探討其原因，并提出解決方案。

　　(二)國內外研究現狀。

　　由于公益性崗位是一項相對較新的就業援助政策，國內外學術界對公益性崗位政策的研究比較少，已有的研究也是選擇公益性崗位人員激勵、轉崗、就業現狀等角度分析，很少研究公益性崗位管理的完善對策。

　　1.國外的研究現狀。

　　公益性崗位是就業援助的一種重要形式，雖然國外沒有提出“公益性崗位”的概念，但國外對就業援助的研究比較多。為此，本部分從就業援助的角度分析國外研究現狀，并歸納關于政府購買服務的有關研究。

　　第一章. 關于就業援助的研究。

　　就業援助的對象是就業困難人員，同樣國外沒有“就業困難人員”的概念，但與之較為類似的概念有就業弱勢群體、脆弱群體等。弱勢群體一般區分為生理弱勢群體、生活弱勢群體和就業弱勢群體1，可見就業弱勢群體是弱勢群體的一類人群。由于國外就業扶持體系與我國差別較大，沒有將公益性崗位作為一種就業援助措施，基本上沒有相關的研究。但是，可以參照國外學者對弱勢群體的研究。19 世紀末，社會學家開始對社會問題產生的原因進行分析，認為社會制度不完善是產生社會問題的最主要原因。一些人員由于先天性或后天性的原因，容易陷入就業的困境，形成弱勢群體。弱勢群體逐漸引起社會的關注，研究弱勢群體救助最主要的理論是平等理論。例如大須賀明(日本)在《生存權論》中認為，首先要實現形式上的平等，為弱勢群體創造平等的外部條件。阿斯布佐思·艾德(挪威)在《世界人權宣言》提出，國家對弱勢群體具有四個層次的義務，分別為尊重個人的自由、保護個人的自由、保護財產權利、保障社會群體的權利。二戰后，西方國家主要通過就業培訓的方式提高個體就業技能，提高勞動者收入2。

　　國外對就業援助的研究更加多元化，在強調政府責任的同時突出社會的作用。愛納漢得(1999)對失業救濟制度和社會援助制度進行詳細的比較，建議從稅收和福利的角度實施就業援助。B.QUADE(2008)通過分析美國收入政策的發展歷程，表達的觀點為：受援助的對象要積極參與勞動并付出相應的努力，對于自愿放棄工作的人員應該停止對其進行援助。Sherk(2010)重點研究失業保險制度對失業人員就業的影響，他建議不應當過度延長失業保險待遇領取的期限，否則將降低失業者就業的意愿。

　　此外，國外學者關于就業援助的研究還有明顯的群體性特征，學者們針對女性、殘疾人、大學生等群體提出各自的就業援助措施。Caro(2004)指出要加強大學生就業職業生涯規劃，這能貫穿大學生就業的整個過程，必須對這項工作給予高度的重視。Thomas(2014)重點對年輕失業群體的社會保障問題進行研究，他指出必須完善年輕失業群體的社會保障制度，讓其就業無后顧之憂。Riddell(2011)提出教育對失業人員實現再就業具有重要的作用，他用數據分析表明，受教育程度與失業人員的再就業率高度正相關。日本學者山田篤裕(2004)分析日本老年人就業參與率高的原因，并提出完善老年人就業政策的具體措施。

　　第二章. 關于政府購買服務的研究。

　　由于國外沒有實施“公益性崗位”相關的就業援助政策，但可以適當擴大研究的范圍，從政府購買服務的角度對國外有關研究進行綜述。國外學者在 20 世紀 60 年代已開始關于政府購買服務的研究。西方國家倡導自由主義經濟發展思想，減少政府對市場經濟的行政干預，充分發揮市場的調節作用，但政府必須提供難以通過市場實現的公共物品供給。亞當·斯密指出，政府通過稅收的方式募集資金，然后向社會公眾提供公共物品，但這明顯不如私人提供公共物品的效率高4。文森特·奧斯特羅姆等學者指出公共服務的供應主體應該多元化，而非僅僅有政府提供公共服務5。登哈特夫婦提出政府的主要職責是向社會提供更多的服務，而不是干預或者管理6。同時，國外學者們認為要引入競爭機制，政府部門和各種社會組織要在提供公共服務方面共同合作，打破之前政府單一壟斷的局面。國學者薩瓦斯認為，通過政府購買服務的方式能夠大大提高政府服務的效率，也能降低公共服務的供給成本7。