北京近郊農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀調(diào)查

　　摘要：文章以北京市昌平區(qū)香堂村、下苑村為例，通過入戶問卷調(diào)查及數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，對京郊宅基地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、效益及問題進(jìn)行了研究。研究發(fā)現(xiàn)，京郊宅基地流轉(zhuǎn)的形式以出租和買賣為主，宅基地出租多沿村莊道路集中分布;宅基地買賣表現(xiàn)為地上房屋的買賣，出售后房屋閑置現(xiàn)象突出;宅基地置換導(dǎo)致老宅基地廢棄，置換后的建筑空間對村莊布局產(chǎn)生影響;流轉(zhuǎn)后使用主體以非村民為主，房屋功能以居住、商用為主。宅基地流轉(zhuǎn)帶來了一定的經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)效益，主要表現(xiàn)在：農(nóng)村集體獲益，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入增加;吸納流動人口，城鄉(xiāng)資源有效互補(bǔ);促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，緩解中心城區(qū)土地供給壓力。與此同時也衍生出一系列問題，主要表現(xiàn)在隱形流轉(zhuǎn)多暗箱操作，缺乏產(chǎn)權(quán)保障;無序置換及收益分配不完善，導(dǎo)致村民生活水平差異較大;無序的宅基地流轉(zhuǎn)影響村莊空間發(fā)展。

　　關(guān)鍵詞：宅基地流轉(zhuǎn);宅基地利用;北京市近郊區(qū);香堂村;下苑村

　　《中國農(nóng)村觀察》(雙月刊)是由中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所主辦的專業(yè)理論刊物。探討中國農(nóng)業(yè)改革與發(fā)展中的重大問題，反映該領(lǐng)域研究的前沿成果，注重文章的實(shí)證性和資料性，提倡學(xué)術(shù)觀點(diǎn)的爭鳴。

　　引言

　　在快速城市化推動和市場經(jīng)濟(jì)體制作用下，宅基地進(jìn)入土地市場隱形流轉(zhuǎn)已成為普遍現(xiàn)象。北京郊區(qū)大部分村鎮(zhèn)的宅基地流轉(zhuǎn)案例占宅基地總數(shù)的10%左右，有的甚至高達(dá)40%以上，且多分布在交通便利、工業(yè)基礎(chǔ)條件優(yōu)越、遠(yuǎn)郊平原景觀秀麗的區(qū)域[1]。在我國人地矛盾日益突出的背景下，農(nóng)村宅基地的利用問題引起了政府和學(xué)術(shù)界的高度重視。《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國發(fā)〔2004〕28號)、“十二五”規(guī)劃綱要和2011年政府工作報(bào)告相繼提出要加強(qiáng)農(nóng)村宅基地的管理，完善農(nóng)村宅基地管理機(jī)制，進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村宅基地的節(jié)約集約利用，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民宅基地的合法權(quán)益。學(xué)術(shù)界對宅基地問題的研究涉及法學(xué)、社會學(xué)、管理學(xué)、地理學(xué)及城市規(guī)劃等多學(xué)科，對宅基地流轉(zhuǎn)的研究主要集中在宅基地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀[2]、社會經(jīng)濟(jì)法律制約[3]、制度創(chuàng)新[4]等內(nèi)容，涉及流轉(zhuǎn)機(jī)制、驅(qū)動力[5]、阻礙因素、意愿分析及制度與模式探討[6-7]等多方面，但從微觀個案出發(fā)對宅基地流轉(zhuǎn)問題進(jìn)行實(shí)證研究的較少。北京市的城市擴(kuò)張，尤其是以住宅建設(shè)為主導(dǎo)的空間擴(kuò)張正逐漸向西北淺山地區(qū)蔓延[8]，宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象也已由近郊向遠(yuǎn)郊擴(kuò)展。深入了解該區(qū)域內(nèi)的宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀與問題，有助于引導(dǎo)其健康有序發(fā)展，促進(jìn)宅基地的集約節(jié)約利用。

　　香堂村、下苑村均位于北京近郊區(qū)，受城市擴(kuò)張影響，宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象較多。香堂村位于昌平區(qū)崔村鎮(zhèn)東部，是京郊以“小產(chǎn)權(quán)房”而聞名的村莊。下苑村位于昌平區(qū)興壽鎮(zhèn)東部，是京郊著名的畫家村。本文以香堂村和下苑村為例，對京郊宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀進(jìn)行評價(jià)。

　　1 北京近郊農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

　　1.1?宅基地以出租為主，因商用而出租的現(xiàn)象多沿道路集中分布

　　出租是宅基地流轉(zhuǎn)較為普遍的形式，即村民在依法取得的宅基地上建成房屋后，將房屋整體或部分出租，個人獲得利益，承租人將其作為住宅、辦公、休閑、倉庫或其他經(jīng)營服務(wù)場所，在出租房屋的同時也出租了宅基地的使用權(quán) [9]。從出租形式來看，兩村均以部分房屋出租為主，香堂村整院出租的比例為35.3%，下苑村為11.1%。房屋出租年限與出租后功能相關(guān)。整院出租的房屋租期均為1年以上;部分院落出租的房屋，用于商用的房屋租期多為1年以上，而用于居住的多為1年以下短租或不定期出租。整院出租多為隨機(jī)分布，未表現(xiàn)出明顯的空間分布特點(diǎn);部分房屋出租多集中分布在村莊道路兩側(cè)，這種空間分布特點(diǎn)與房屋出租后的功能有關(guān)。整院出租的房屋主要用于居住，房屋區(qū)位因素影響小，主要影響因素為房屋的新舊程度、基礎(chǔ)設(shè)施和價(jià)格等。部分出租的房屋主要為商用，沿道路兩側(cè)的東西廂房具有較好的區(qū)位優(yōu)勢，承擔(dān)了門面房的作用，為承租者的經(jīng)營提供了有利條件。

　　1.2?宅基地買賣表現(xiàn)為地上房屋的買賣，出售后房屋閑置現(xiàn)象突出

　　宅基地買賣主要表現(xiàn)為地上房屋的買賣，宅基地使用權(quán)在房屋交易過程中發(fā)生轉(zhuǎn)移。香堂村宅基地買賣比例高達(dá)35.8%，交易多發(fā)生在村集體與城鎮(zhèn)居民之間，房屋類型為村集體在2002—2010年開發(fā)建設(shè)的三合院，主要位于居民點(diǎn)的中北部。據(jù)調(diào)查，北區(qū)124套絕大多數(shù)都已售出。在調(diào)研到的34處已售房屋中，處于閑置狀態(tài)的有18處。房屋賣出后的利用現(xiàn)狀與購房目的有關(guān)。正在使用中的宅基地，購房者多為北京市城鎮(zhèn)退休居民，因香堂村具有較好的區(qū)位和環(huán)境條件，為養(yǎng)老居住在此購房。而閑置的宅基地，購房者多以投資房地產(chǎn)為目的，將其作為資產(chǎn)增殖的重要手段，并未真正入住。

　　1.3宅基地置換導(dǎo)致老宅基地廢棄，置換后的建筑空間對村莊布局產(chǎn)生影響

　　宅基地置換是香堂村宅基地流轉(zhuǎn)的一種特殊形式。根據(jù)置換是否需要繳納現(xiàn)金，可分為無償置換和有償置換。無償置換多由于村集體進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施或房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)需占用村民宅基地而發(fā)生，置換后村民自己出資建房或繼續(xù)沿用其他村民的房屋。無償置換具有集體占地補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)，且雙方在置換過程中均未獲取土地收益，置換前后宅基地使用主體發(fā)生變化。有償置換指由村集體主導(dǎo)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)，將統(tǒng)一建好的一定面積的房屋有償分給村民，意愿置換的村民將舊房和老宅基地作價(jià)，補(bǔ)交剩余款項(xiàng)，換取新宅基地或樓房。

　　根據(jù)置換后的地上建筑形式劃分，可分為宅基地?fù)Q普通民居、宅基地?fù)Q樓房和宅基地?fù)Q三合院(見表1)。宅基地?fù)Q普通民居多為無償置換，少數(shù)有償置換的現(xiàn)象主要依據(jù)置換后宅基地面積增大及房屋較新交納現(xiàn)金補(bǔ)貼。后兩類均為有償置換。宅基地?fù)Q樓房集中在2004年、2005年和2009年。村民樓房共10棟，共有400戶家庭入住。宅基地?fù)Q三合院集中在2002年，村集體以舊村改造的名義在農(nóng)村居民點(diǎn)南部集中建設(shè)100套三合院，以有償置換的形式將老村中的100戶村民遷出，導(dǎo)致老宅基地廢棄。2002年之后，村集體陸續(xù)利用村內(nèi)存量和廢棄宅基地在農(nóng)村居民點(diǎn)北部建設(shè)124戶三合院，除供給村民用以宅基地置換外，也面向城鎮(zhèn)居民出售。宅基地置換現(xiàn)象對村莊肌理、建筑密度及交往空間產(chǎn)生了影響，也在一定程度上改變了村民的生產(chǎn)生活方式。

　　1.4?流轉(zhuǎn)后使用主體以非村民為主，房屋功能以居住、商用為主

　　農(nóng)村宅基地的使用主體可分為村集體、集體經(jīng)濟(jì)組織成員(村民)和非集體經(jīng)濟(jì)組織成員(非村民)三類。農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)不僅包括宅基地使用主體的變化，也包括地上房屋的功能變化。房屋的使用功能分為居住、商用和閑置。從流轉(zhuǎn)形式來看，部分房屋出租最有可能導(dǎo)致房屋功能的改變。

　　在香堂村，宅基地出租后使用主體多由本村村民轉(zhuǎn)為京外務(wù)工人員。整院出租中，承租者均為外地人，多從事建筑施工及裝修等工作。部分房屋出租中，承租者除多為外來打工者外，主要從事副食及餐飲零售行業(yè)。香堂村宅基地買賣多由村集體主導(dǎo)，買賣后使用主體由村集體流轉(zhuǎn)為北京城鎮(zhèn)居民。在置換過程中，宅基地使用主體在本村村民之間或村民與村集體之間轉(zhuǎn)移。置換后，村民的老宅基地成為村集體“小產(chǎn)權(quán)房”開發(fā)建設(shè)用地，待房屋建成售出之后，宅基地的使用主體再由村集體流轉(zhuǎn)給非本村村民。有17.6%的房屋功能發(fā)生了轉(zhuǎn)變，由單純的居住功能流轉(zhuǎn)為“居住+商用”功能。在商業(yè)經(jīng)營類別上，多為與村民生活密切相關(guān)的服務(wù)業(yè)，包括餐飲、洗衣、復(fù)印店及旅游接待等。

　　在下苑村，宅基地出租后使用主體多由本村村民轉(zhuǎn)為學(xué)生，少數(shù)為畫家、雕塑家等自由職業(yè)者。下苑村的宅基地買賣多為村民個人行為，宅基地使用權(quán)由本村村民流轉(zhuǎn)為畫家及京外務(wù)工人員。下苑村部分房屋出租后，出現(xiàn)了房屋閑置的情況。這是由于藝術(shù)學(xué)校生源的減少，導(dǎo)致房屋出租率下降，原本具有出租房的家庭開始出現(xiàn)閑置現(xiàn)象。

　　2 北京近郊農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)效益

　　2.1?經(jīng)濟(jì)效益：農(nóng)村集體獲益，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入增加

　　房屋出租價(jià)格依據(jù)出租房屋數(shù)量、房屋新舊程度和房屋用途而有所不同。整院出租多按年支付，房屋質(zhì)量越好，價(jià)格越高。香堂村三合院的年租金在3萬元左右，而普通民居的租金僅7000～8000元。部分房屋出租多按月支付，租住的單間每月150～300元，從事副食零售等行業(yè)的沿街房屋每月均價(jià)在每間200～400元，從事建材零售行業(yè)的沿街房屋租金較高，在600～800元。房屋出租增加了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。通過宅基地流轉(zhuǎn)，村民將閑置的房屋變?yōu)楝F(xiàn)金收入的來源。這對于賦閑在家的老年人更為重要，收入可作為其養(yǎng)老支出的一部分。房屋出租的家庭中，家庭年收入從10000元到45000元不等，租金收入占家庭年收入比例由7.5%到26.9%不等，這一比例超過15%的家庭數(shù)量占70%以上，說明房屋出租的確成為了村民收入的重要來源。

　　此外，香堂村的宅基地?fù)Q房舉措改善了一部分村民的居住和生活環(huán)境，解決了部分低收入村民無能力建房的問題。被置換和整合后的原宅基地統(tǒng)一開發(fā)建設(shè)為樓房或三合院，村集體通過對“小產(chǎn)權(quán)房”買賣獲取大量收益，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了集體致富。2011年，香堂村三合院的售價(jià)為150萬元，二合院的售價(jià)為100萬元，而其建造成本約30萬元。目前，村內(nèi)建成的三合院已全部售出。2010年香堂村進(jìn)行了農(nóng)村土地股份確權(quán)，村民根據(jù)不同情況獲得一定數(shù)量的土地股、戶籍股、勞齡股、獨(dú)生子女股等股份，村民每年可按此分享村集體的土地所得收益。

　　2.2?社會效益：吸納流動人口，城鄉(xiāng)資源有效互補(bǔ)

　　宅基地的出租容納了大量的流動人口，減少了城市建設(shè)成本。由于香堂村一直以來進(jìn)行“小產(chǎn)權(quán)房”開發(fā)建設(shè)，村內(nèi)從事建材批發(fā)、建筑施工、裝修、餐飲零售等二、三產(chǎn)業(yè)的流動人口約有3000人。由于租住民宅的費(fèi)用低廉，大部分務(wù)工者、小商小販居住在民宅中，下苑村的出租房也成為學(xué)生的主要住房保障。宅基地流轉(zhuǎn)特別是宅基地出租減輕了地方政府和社會的壓力，也降低了城市各項(xiàng)建設(shè)的人力成本。

　　宅基地流轉(zhuǎn)可以調(diào)節(jié)農(nóng)民的房屋余缺，緩解無房戶的急需，特別是在宅基地審批凍結(jié)時期，村民購買閑置宅基地，有利于宅基地的節(jié)約利用。農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)居住后的閑置房屋，被城鎮(zhèn)居民購買用于養(yǎng)老或度假居住，也是城鄉(xiāng)資源互補(bǔ)的一種體現(xiàn)。

　　2.3?生態(tài)效益：促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，緩解中心城區(qū)土地供給壓力

　　香堂村以“宅基地置換”為主的流轉(zhuǎn)形式促進(jìn)了農(nóng)村居住空間的轉(zhuǎn)型，使村民由平房上樓，促進(jìn)了土地的節(jié)約集約利用，帶來了生態(tài)和經(jīng)濟(jì)雙重效益。由于香堂村大多數(shù)村民已從事第三產(chǎn)業(yè)，從業(yè)形式的轉(zhuǎn)變也逐漸影響了居民的生活方式。大面積的農(nóng)村居民點(diǎn)土地利用效率低，以宅基地?fù)Q樓房的形式使有意愿的農(nóng)民上樓，有助于土地的整理與開發(fā)。同時，村集體開發(fā)的樓房也吸引了部分城鎮(zhèn)居民前來購房，在一定程度上緩解了中心城區(qū)土地的供給壓力。

　　3 北京近郊農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)衍生問題

　　3.1?隱形流轉(zhuǎn)多暗箱操作，缺乏產(chǎn)權(quán)保障

　　由于我國法律對農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的限制，導(dǎo)致農(nóng)村住房和宅基地不能進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)，宅基地流轉(zhuǎn)處于非法或地下、半地下狀態(tài)。宅基地出租多為自發(fā)流轉(zhuǎn)、靈活性大、交易便捷，但絕大多數(shù)交易雙方只有口頭協(xié)議，沒有簽訂租房合同。宅基地買賣中，香堂村售樓處只有與業(yè)主簽訂的購房合同，無房產(chǎn)證。宅基地置換中，香堂村村民只有與村集體簽訂的置換協(xié)議，新宅基地并沒有使用許可證，村民持有的仍為20世紀(jì)80年代頒發(fā)的宅基地使用證。目前以自發(fā)流轉(zhuǎn)為特征的農(nóng)村宅基地隱形市場，信息公開不充分，風(fēng)險(xiǎn)較大又難以監(jiān)控，存在很多隱患，最重要的問題就是缺乏產(chǎn)權(quán)的保障。交易雙方的權(quán)益無法保障，很容易產(chǎn)生交易糾紛。

　　3.2?無序置換及收益分配不完善，導(dǎo)致村民生活水平差異較大

　　香堂村的房屋開發(fā)建設(shè)缺乏長遠(yuǎn)有效規(guī)劃，往往是“哪里有地，哪里蓋房”，“要占誰家的宅基地，誰家才能有機(jī)會換房”。這種情況導(dǎo)致了村民之間居住條件和生活環(huán)境的差異，進(jìn)而導(dǎo)致村民生活水平的較大差異。宅基地?zé)o序置換，會造成個別不想換房的村民被動置換，想要置換的村民卻又沒有機(jī)會的不平等現(xiàn)象。另外，三合院區(qū)和老村基礎(chǔ)設(shè)施條件不同，前者集中供暖，后者卻沒有。位于老村部分的很多村民，由于沒有足夠資金建房，自家宅基地又沒有被劃入規(guī)劃范圍內(nèi)，沒有置換資格，居住條件一直得不到改善，村民發(fā)展差距加大。

　　3.3?無序的宅基地流轉(zhuǎn)影響村莊空間發(fā)展

　　在香堂村，以村集體為主導(dǎo)進(jìn)行的宅基地買賣與置換行為對村莊肌理的改變與影響最大。老村區(qū)域，宅基地與建筑布局受山地制約而自然順應(yīng)地勢，形成由幾個不同高差的臺地條狀伸展布局為特點(diǎn)的條紋式村莊肌理。而舊村改造后的兵營式布局導(dǎo)致村落肌理單一，雖然節(jié)約用地、施工方便，但村落空間較為單調(diào)。而且在村落自然、文化與歷史背景下長期演化而成的彎曲的街巷、錯落的房屋及多變的空間都變成了單一線型空間，房前屋后各種大小不一的公共、半公共空間統(tǒng)一為集中的公共活動中心，原有村莊鄰里網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)也變得松散。建筑與宅院是村莊肌理演變中最主要的單元。分布在老村中的普通民居建筑形式多樣，建筑材料多取自于當(dāng)?shù)兀瑸槭^和磚瓦，建筑依山勢而建，錯落有致。而在三合院區(qū)域，建筑均采用統(tǒng)一的尺度與形式，建筑材料均為磚木。村莊肌理細(xì)胞的多樣性變差，村莊肌理逐漸呈現(xiàn)出單一、大同的整體趨勢。