政法論文發(fā)表農(nóng)村土地儲備分析

　　摘要：土地儲備制度在政府調(diào)控土地市場，實(shí)施農(nóng)村規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，保證國有土地資產(chǎn)的保值、增值。促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。然而，由于土地儲備制度在我國建立和實(shí)施的時(shí)間較短，實(shí)踐中還存在一些問題，因此有必要對我國農(nóng)村土地儲備制度中存在的問題進(jìn)行分析與研究。

　　關(guān)鍵詞：土地儲備制度,問題,對策

　　隨著我國工業(yè)化進(jìn)程的加快，經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，土地作為最基本的公共資源、最基本的民生需求品，是我們?nèi)祟愘囈陨娴幕A(chǔ)，也是農(nóng)村最大、最具活力、最有增值潛力的重要資產(chǎn)。

　　1 我國農(nóng)村土地儲備制度的建立

　　我國農(nóng)村土地儲備制度是我國農(nóng)村國有土地產(chǎn)權(quán)制度變革的衍生物。1987年9月，深圳市政府采用協(xié)議方式出讓第一塊土地使用權(quán)，開創(chuàng)了國有土地使用權(quán)有償出讓的先河，成為我國農(nóng)村土地使用制度的一次革命性標(biāo)志。隨著改革不斷向市場化方向的深入推進(jìn)，1996年，上海市成立中國第一家土地收購儲備機(jī)構(gòu)一上海市土地發(fā)展中心。2001年4月30日，國務(wù)院頒布的《關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》指出，為增強(qiáng)政府對土地市場的調(diào)控能力有條件的地方政府要對建設(shè)用地試行收購儲備制度。

　　土地儲備制度是政府加強(qiáng)壟斷農(nóng)村土地供應(yīng)的新的政策工具，通過土地儲備制度，可以確保政府壟斷土地一級市場，有效控制土地供給，防止多頭供地;有利于企業(yè)改制解困，盤活存量土地資產(chǎn)，高效合理配置存量土地;土地收購后，進(jìn)行開發(fā)和整理，使一些規(guī)劃不合理，環(huán)境較差的土地得以再開發(fā)和再利用;出讓后的土地升值，增加政府土地收益，保證國有土地資產(chǎn)的增值。

　　2 我國農(nóng)村土地儲備制度存在的問題

　　2.1 土地儲備運(yùn)作主體界定不清

　　從目前來看，全國各地一般都建立土地儲備中心作為土地儲備的實(shí)施機(jī)構(gòu)，明確土地管理部門作為土地儲備中心的管理機(jī)構(gòu)，形成了政府與土地儲備機(jī)構(gòu)之間的委托代理關(guān)系。但在實(shí)際運(yùn)行過程中，農(nóng)村土地發(fā)展中心一個(gè)部門的工作既要代表政府制定收購儲備計(jì)劃并根據(jù)土地利用年度計(jì)劃，具體實(shí)施土地收購儲備等工作;又要參與到企業(yè)運(yùn)營過程中，與開發(fā)商共同經(jīng)營土地，便產(chǎn)生了政府部分官員的“尋租”行為。

　　2.2 土地出讓傾向于高端住宅

　　隨著房地產(chǎn)行業(yè)的快速發(fā)展，土地出讓作為這一行業(yè)的起始點(diǎn)正在起到關(guān)鍵性環(huán)節(jié)作用。同前，部分農(nóng)村住宅價(jià)格在國家宏觀調(diào)控下卻飛速上揚(yáng)，部分農(nóng)村的土地儲備機(jī)制運(yùn)作過程中，存在單純追求土地高收益的傾向，居民房價(jià)收入比例超過國際標(biāo)準(zhǔn)3至5倍，引起中國大部分低收入利益群體的強(qiáng)烈不滿。

　　2.3 　土地儲備的收益分配及征用補(bǔ)償機(jī)制不健全

　　土地儲備中心在征購、回收土地時(shí)，需要對土地、地上建筑物等進(jìn)行一定的補(bǔ)償。由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)很低，導(dǎo)致很多郊區(qū)農(nóng)村的農(nóng)民出現(xiàn)了耕作無地、就業(yè)無門、保障無路的“困境”，拉大了城鄉(xiāng)之問的差距和矛盾。

　　3 發(fā)展我國農(nóng)村土地儲備制度的對策

　　農(nóng)村土地儲備制度的發(fā)展必須圍繞資源配置、激勵、約束、風(fēng)險(xiǎn)保障等方面：①建立一個(gè)以政府為核心，土地管理部門為紐帶，有關(guān)部門共同參與的土地儲備管理機(jī)構(gòu)，制定科學(xué)的土地收購、儲備和供應(yīng)計(jì)劃，保障政府對農(nóng)村土地資產(chǎn)的有效經(jīng)營，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。②健全土地儲備收益分配和補(bǔ)償機(jī)制。土地收購價(jià)格評估應(yīng)堅(jiān)持權(quán)利和利益相結(jié)合、收購價(jià)格與安置補(bǔ)償費(fèi)分離、綜合協(xié)調(diào)等原則，采用市場比較法、剩余法、收益還原法等方法進(jìn)行價(jià)格評估。③采取多種土地儲備形式，降低風(fēng)險(xiǎn)。為了彌補(bǔ)土地儲備資金缺口，可采取實(shí)物儲備、紅線儲備、信息儲備的方式，對農(nóng)村存量土地跟蹤調(diào)查，再依不同情況采取不同的儲備方式，以降低土地儲備的成本，避免土地儲備投資過大的風(fēng)險(xiǎn)。

　　4把握發(fā)展機(jī)遇，創(chuàng)新土地儲備機(jī)制的分析

　　當(dāng)前，國家對土地宏觀調(diào)控政策進(jìn)一步加強(qiáng)，土地儲備工作面臨著新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。緊緊把握發(fā)展機(jī)遇，創(chuàng)新土地儲備機(jī)制，加快土地儲備工作步伐，更好地服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，要做到以下幾點(diǎn)。

　　4.1 科學(xué)制定儲備規(guī)劃，突出土地儲備重點(diǎn)

　　根據(jù)農(nóng)村規(guī)劃和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，對近期開發(fā)或極具有增值效益的地塊，以及重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目周邊土地要先行收購儲備;對規(guī)劃開發(fā)有中期效益項(xiàng)目的周邊土地，要以合同約定方式實(shí)行分期分批收購儲備;對有遠(yuǎn)期效益的地塊，要以紅線方式儲備，對其用途進(jìn)行控制，防止?jié)撛谠鲋档耐恋刭Y產(chǎn)收益流失。進(jìn)一步采取收回改造區(qū)域的劃撥土地、收購改造區(qū)域的出讓土地、整理整合平房改造拆遷區(qū)域土地等措施，重點(diǎn)為道路基礎(chǔ)設(shè)施用地，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施工程、廉租房和拆遷房建設(shè)用地等農(nóng)村公共建設(shè)項(xiàng)目提供用地保障。

　　4.2 建立高效協(xié)調(diào)及資金籌措機(jī)制，強(qiáng)化經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)防范

　　實(shí)施土地收購儲備是一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)工程，涉及許多政府部門，特別是與規(guī)劃、建設(shè)、發(fā)改、財(cái)政、房管等部門關(guān)系非常密切。因此，土地儲備運(yùn)作必須建立一個(gè)以政府領(lǐng)導(dǎo)為核心，有關(guān)部門共同參與的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，保證部門之間的有效協(xié)調(diào)，提高土地儲備運(yùn)作效率。同時(shí)，要建立一種風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的資金運(yùn)作機(jī)制，以此分散經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。一是建立融資激勵機(jī)制。將土地信貸和儲備經(jīng)營融資有機(jī)結(jié)合，建立績效獎勵機(jī)制，對金融機(jī)構(gòu)和土地儲備經(jīng)營機(jī)構(gòu)實(shí)行績效獎勵，充分調(diào)動金融機(jī)構(gòu)和土地儲備經(jīng)營機(jī)構(gòu)的積極性。二是積極探索完善土地預(yù)約金收取機(jī)制。對大宗征用儲備土地可事先預(yù)約用地單位或項(xiàng)目，通過收取土地預(yù)約金的方式解決資金短缺難題。三是要多渠道籌措資金。要通過申請政府財(cái)政撥款和向財(cái)政借款、金融機(jī)構(gòu)貸款等多渠道籌措資金。還要盡量縮短土地儲備周期，快速回籠資金，使土地儲備資金產(chǎn)生良性循環(huán)。

　　4.3 加強(qiáng)土地經(jīng)營運(yùn)行管理，規(guī)范二、三級市場

　　在市場經(jīng)濟(jì)條件下，強(qiáng)化政府對土地一級市場的壟斷地位，必須堅(jiān)持政府主導(dǎo)與市場機(jī)制相結(jié)合的科學(xué)的土地儲備運(yùn)作機(jī)制。一是要強(qiáng)化土地儲備的主體地位，增強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控能力，為政府壟斷農(nóng)村經(jīng)營性用地供應(yīng)，提供體制和機(jī)制的保障，做到統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征購、統(tǒng)一儲備、統(tǒng)一出讓和統(tǒng)一管理，形成“一個(gè)渠道進(jìn)水，一個(gè)池子蓄水，一個(gè)龍頭放水”的局面。同時(shí)規(guī)范土地二、三級市場，清理整頓隱形土地市場，徹底根治私下交易土地、隨意更改規(guī)劃用途及相關(guān)指標(biāo)等問題，防止國有土地資產(chǎn)流失。二是要全力打造公平競爭平臺。通過市場運(yùn)作方式?jīng)Q定土地使用者、決定地價(jià)，形成平等競爭的土地市場。三是合理運(yùn)用土地市場的配置作用。運(yùn)用地價(jià)杠桿，體現(xiàn)土地的真實(shí)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置和合理利用。

　　4.4 創(chuàng)新土地儲備方式，為地方發(fā)展聚集資源性財(cái)力

　　土地儲備方式從現(xiàn)在單純的現(xiàn)實(shí)儲備，積極創(chuàng)新為現(xiàn)實(shí)儲備與控制性儲備并重。在搞好現(xiàn)實(shí)儲備的基礎(chǔ)上，根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，對“沿江、沿海、沿路、沿站”等周邊升值潛力較大區(qū)域土地實(shí)行控制性儲備，對納入控制儲備范圍內(nèi)的土地不準(zhǔn)辦理建設(shè)用地選址手續(xù)，不準(zhǔn)審批作為宅基地、集體留用地、臨時(shí)用地。而是由土地儲備機(jī)構(gòu)根據(jù)土地利用年度計(jì)劃，細(xì)化為年度土地儲備計(jì)劃，分期分批辦理好征用、轉(zhuǎn)用、報(bào)批等審批手續(xù)后，正式納入政府土地儲備庫，這樣既可以從源頭上控制儲備土地總量，又可以保證政府對級差地租、土地增值收益以及土地附加值的最大歸集。

　　加強(qiáng)土地經(jīng)營與農(nóng)村規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有機(jī)結(jié)合。①土地的價(jià)格取決于區(qū)位、用途供求關(guān)系，農(nóng)村規(guī)劃影響到土地的區(qū)位和用途，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響土地供求關(guān)系。做好農(nóng)村建設(shè)開發(fā)規(guī)劃與土地經(jīng)營計(jì)劃的銜接，以土地供應(yīng)總量調(diào)控農(nóng)村建設(shè)總量確保房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展。②要科學(xué)供地，充分挖掘土地增值升值潛力，把握供地的批量、時(shí)間和投放時(shí)機(jī)。同時(shí)，結(jié)合農(nóng)村建設(shè)用地調(diào)整和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入情況，著力盤活農(nóng)村中心地區(qū)、繁華地段等重要區(qū)位的存量土地。對空閑、廢棄、低效利用土地進(jìn)行全面清查，摸清各類建設(shè)用地中閑置和低效用地的數(shù)量、構(gòu)成、分布等情況，通過完善手續(xù)、調(diào)整位置，將分散、不便利用的碎塊土地，整合成為具有較高利用價(jià)值的土地資源，提高整體利用率。③通過依法處置閑置土地、鼓勵企業(yè)盤活存量用地、舊城改造和村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)等途徑促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，使黃金地段“溢出黃金地價(jià)”，對新開發(fā)區(qū)域?qū)嵭薪y(tǒng)一規(guī)劃，分期開發(fā)，對儲備土地進(jìn)行開發(fā)整理，包裝扮靚，將“生”地做“熟”地，“荒”地變?yōu)?ldquo;寶”地，增加土地附加值，實(shí)行土地收益最大化，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。