應急指揮決策機制再思考

　　[摘 要] 應急指揮決策是應急管理的核心，關乎應急處置的方向與成敗。當前，我國應急指揮決策機制已逐步建立。然而還存在機構運轉有時失靈、指令的權威性較弱、指令的科學性難以保證等問題。究其原因，主要在于指揮決策體系層次不暢、指揮決策機構職權不清、機構成員組成專業性不強、情報收集較為被動等四個方面。對此可從理順應急指揮決策的組織體系、推進應急指揮決策機制的標準化建設、完善應急指揮決策機制的支持系統三方面予以優化。

　　本文源自決策與信息 2020年12期《決策與信息》雜志是在原中共中央總書記胡耀邦同志的提議下，致力于中國決策科學化、民主化、法制化的宣傳而創立的中國決策信息第一刊。該刊原由湖北省人民政府研究室、現由湖北省新聞出版廣電局歸口管理，湖北省武漢決策信息研究開發中心主辦的綜合性期刊。

　　[關鍵詞] 突發事件;應急管理;指揮決策;組織體系;指令

　　指揮，指發令調度。決策，指決定策略或方法。指揮的核心即為決策。美國著名心理學家赫伯特·西蒙(Herbert Alexander Simon)曾說：“決策是管理的心臟，管理是由一系列決策組成的，管理就是決策。”[1]因此，應急指揮決策就是應急管理的核心。基于突發事件的特性，較常態指揮決策機制而言，應急指揮決策機制對領導者的統一性和權威性要求更高，領導層級分布更力求扁平化，指令形成的程序應更加精簡化，如此才能確保應急指揮決策的高效，為應急處置和救援贏得時間。從廣義上理解，應急指揮決策機制并非應急處置與救援階段(事中處置)所獨有，而是貫通了應急管理的所有環節，包括事前預防與事后恢復(啟動預案、解除預警等)。本文所指的應急指揮決策機制為狹義理解，特指突發事件發生后，在救援與處置階段成立應急指揮中心或應急指揮部之后，由應急管理機構及其領導者根據突發事件的發生情況，借助一定的科學方法和手段，就下級的各類應急活動進行組織領導和綜合協調，并在比較、權衡多個可行方案后從中擇出或組合制定出最優方案，將之付諸實施的過程[2]。

　　近年來，我國應急指揮決策的組織體系得以明確，各級政府紛紛依照《中華人民共和國突發事件應對法》等法律法規的要求，確立了各類應急指揮機構并規定了其成員組成、日常辦事機構和相應的職權職責，體現了“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主”的要求，這為應急指揮決策機制的建設提供了組織保障。一般而言，應急指揮決策機構按照功能劃分為兩種類型：一為綜合性指揮決策機構，對應急處置工作進行統一指揮，處于統帥地位，屬于原則性領導，為后方指揮;二為現場指揮決策機構，負責事件的現場指揮與處置，屬于具體性指揮，為前方指揮。雖然《中華人民共和國突發事件應對法》對不同指揮機構的職能有所規定，但在實際運行過程中，指揮決策機構的確定、各指揮決策機構之間的關系等問題還不甚明朗，有待進一步完善。

　　一、我國應急指揮決策機制存在的問題

　　“危機越是普遍或致命，有效的危機應對就越是顯得關鍵。危機中作出的決策非常重要而且大多數不可逆轉”[3]。可見，指揮決策關乎應急行動的方向，具有十分重要的地位，而若離開運轉順暢的指揮決策機制，指揮決策也將如同無源之水、無本之木。當前，我國應急指揮決策機制還存在以下幾方面問題。

　　(一)機構運轉有時失靈

　　應急指揮決策機構是指令發出的中樞，其能否高效運轉直接關系到應急處置與救援的成敗。當前受組織體系不嚴謹、應急演練不到位、信息報告不及時不完整等因素的影響，應急指揮決策機構還難以充分發揮其預期的作用。例如，在2014年4月蘭州自來水苯超標事件中，事發20多個小時之后才成立應急指揮部。此外，由于突發事件的處置與救援工作涉及多個部門和單位(如既涉及行政機關內部之間，也涉及地方政府與軍隊、社會組織、志愿者等多方主體之間)，關系縱橫交錯，協調難度較大，往往顯得慌亂無序，尤其在大規模、復合型的突發事件中表現更甚。例如，在2008年5月汶川地震中，綿竹市清平鄉上萬群眾被困、亟需救援轉移的信息已在5月12日當晚就上報給了綿竹市指揮部，但由于指揮部無法調動軍隊，只能將信息層層上報，最后在49個小時后才等到救援隊伍，導致很多被掩埋的群眾錯過了寶貴的救援時間。

　　(二)指令的權威性較弱

　　我國常態行政管理體制是“以條為主”，行政應急管理體制則是“以塊為主”，而應急指揮決策機構又包含在常態行政管理機構之中，這使得綜合性應急指揮決策機構缺乏獨立性。此外，由于參與突發事件現場處置與救援的部門眾多，各方力量歸口不一，如何協調、統率好各方成為應急指揮決策機構面臨的一個重點難點問題。尤其是對于獲得臨時性授權的應急指揮機構，在相關領導到達現場前，各部門往往是各行其是、政出多門、政令不一[4]。工作上的重復、推諉、無序、混亂顯露無遺，極大地消解了應急指揮決策機構指令的權威性，降低了應急救援與處置的質量與效率。事實上，在發生大規模突發事件時，應急工作的實際開展往往難以靠應急管理體系予以維持，最終還是得依靠高度統一和一元化的黨政領導體制才能完成。

　　(三)指令的科學性難以保證

　　突發事件的多變性要求應急指揮決策具有較大的靈活性，但指令的正確與否在很大程度上取決于領導者的個人素質。領導者冷靜、理智、果斷，具有較強的安全意識、專業意識和法治素養，則指揮決策的正確性往往更有保障;反之，則極易走向錯誤。例如，在2011年“7·23”甬溫線特別重大鐵路交通事故中，原上海鐵路局常務副局長、黨委常委王峰在指揮救援過程中，簡單地依照過去的處置方式，準備將受損的車頭和散落的部件放入坑中就地掩埋，殊不知這樣會破壞現場，阻礙事故的調查分析，造成了較壞的社會影響。必須承認的是，將應對復雜多樣的突發事件的重任過多地放在行政機關內部及領導者個人身上，其專業性、科學性和規范性實難得以保障。為此，我國逐漸引入了專家咨詢會商制度，以期改變憑借經驗或“一言堂”式的指揮決策模式。但當下，專家、專業技術機構、非官方咨詢機構等組織的參與多停留在應急準備或監測階段，在突發事件應急處置與救援階段的指揮決策中的參與程度十分有限，專家參與的權威性難以得到切實保障，沒有形成硬性的參與制度。

　　二、制約應急指揮決策機制良性運行的原因

　　(一)指揮決策體系層次不暢

　　首先，指揮決策機構的設置與行政機關日常管理體系往往存在沖突。在我國，指揮決策機構多屬于以應急委員會和專項指揮部為中心的集中式應急指揮決策模式。例如，根據《北京市突發事件總體應急預案》的規定，一般突發事件(Ⅳ級)與非重點地區的較大突發事件(Ⅲ級)由事發地區應急委或相關部門進行指揮與決策;重點地區的較大突發事件(Ⅲ級)由市相關專項指揮部、有關部門進行指揮與決策;重大突發事件(Ⅱ級)和特別重大突發事件(Ⅰ級)由市相關專項指揮部、相關部門負責具體指揮和處置，市應急委負責統一指揮應急處置工作。此外，根據需要可組建現場指揮部。這種集中式指揮決策模式本應具有較強的權威性，但由于我國傳統行政管理是“以條為主”的管理模式，部門間的分散性與應急指揮體系的集中性，垂直化的管理結構與扁平化的指揮結構不可避免地存在矛盾，在實際運行中難以切換自如，使得應急指揮決策的權威性和高效性大打折扣[5]。

　　其次，綜合性應急指揮決策機構缺乏獨立性。綜合性應急指揮決策機構隸屬于行政機關，如應急辦設于政府辦公廳(室)，專項指揮部辦公室設在相關職能部門。如此設置，易造成日常行政管理與應急指揮決策職能上的交叉與混淆。此外，就一級人民政府的目標和功能而言，其專業化水平實難應對當前錯綜復雜的突發事件，這也不符合當前世界科學的應急指揮決策模式的發展趨勢。

　　最后，有的臨時性應急指揮決策機構缺乏持續性。臨時性應急指揮決策機構是根據現場需要而臨時設立的，事件解決后就解散，具有運行成本低、靈活方便的優點，但也存在人治色彩和實用主義傾向較重而規則意識則較為淡薄。法律責任承擔主體缺位，不利于應急處置經驗的積累等弊端，從長遠來看，其偏離了應急法治的方向[6]。

　　(二)指揮決策機構職權不清

　　首先，應急指揮決策主體的確定比較模糊，難以清晰界定。應急指揮決策的主體以突發事件的嚴重程度為前提，雖然預案對突發事件的級別有所規定，但“一般”“較大”“重大”和“特別重大”等詞語畢竟屬于不確定法律概念，在實踐中時常難以精準區分開來。此外，“根據需要組建現場指揮部”等表述也為自由裁量留下了較大的空間，而這些都直接關系到指揮決策權的分配與授予，關系到指揮決策機構的層次與效能。

　　其次，應急委與專項指揮部的職權劃分標準模糊。例如，根據《北京市突發事件總體應急預案》的規定，市應急委設突發事件專項應急指揮部，專項應急指揮部具體指揮本市特別重大和重大突發事件的應急處置工作，依法指揮協調或協助事發地區應急委或相關部門開展相關較大、一般突發事件的應急處置工作。當組建現場指揮部時，市相關專項指揮部辦公室又并入其中。在標準模糊、裁量空間較大的情況下，應急指揮決策權的分配會顯得較為隨意，有時甚至出現多頭指揮的現象，影響了指揮決策的效率。

　　最后，應急辦與其他專項辦公室可能存在重復行政等問題。各專項指揮部辦公室通常設立于市有關職能部門之下，是專項指揮部的常設辦事機構。其開展的日常工作和作出的決策更多地具有部門一致性，而與應急辦之間的協調與合作較為缺乏。難免造成應急辦與專項指揮部辦公室在日常管理方面出現重復行政的問題，這不僅浪費了資源，也極易造成政出多門的現象。

　　(三)指揮決策機構成員專業性不強

　　通過梳理既有相關應急法律可知，各地應急委員會是本地突發事件應急管理的領導機構，其辦公機構設在政府辦公廳(室)，組成人員包括本級政府主要負責人、相關部門負責人和駐當地部隊有關負責人。應急委設秘書長、常務副秘書長、副秘書長等職，而這些職位通常也是由黨委和政府相關領導兼任。因此，應急指揮決策機構本質上屬于行政機關。客觀來說，行政機關工作人員應急知識結構和專業水平肯定不如專業機構、專家學者精而專，也很難快速熟練掌握各類應急知識。當前，相關法律和預案對專家參與權的授予主要側重于突發事件發生前的政策制定或風險評估方面，對其在參與突發事件事中指揮與決策方面的強制性規定比較薄弱，或者設定專家參與的硬性條件。如《北京市突發事件總體應急預案》規定，只有在發生特別重大、重大突發事件時，專家顧問組才能為相關應急處置工作提供科學有效的決策咨詢方案;或者規定得較為抽象，難以落實，如《湖北省突發事件總體應急預案》規定，必要時，專家組參與突發公共事件的現場應急處置工作。對于第一種情況，應急預案設定了嚴格的準入標準，即只有當突發事件極其嚴重，事件級別達到為Ⅰ級或Ⅱ級時，才滿足專家參與的條件;這種規定也將Ⅲ級或Ⅳ級突發事件中專家參與的可能性排除在外。從突發事件發生的頻率和程度上來說，現實中發生Ⅰ-Ⅱ級突發事件的概率遠低于Ⅲ-Ⅳ級，因而從概率論角度來看，專家參與應急指揮決策的頻次非常低，參與的空間也非常小。對于第二種情況，涉及“必要性”的標準問題，而這似乎更難界定。這種人員上的單調和封閉將極大地削弱應急指令的科學性、合理性與民主性。

　　(四)情報收集較為被動

　　毛澤東同志在《中國革命戰爭的戰略問題》一文中對指揮決策有過這樣的表述：指揮員正確的部署來源于正確的決心，正確的決心來源于正確的判斷，正確的判斷則來源于必要和周到的偵查以及對于各種偵查材料的連貫起來的思索[7]。美國國務院反恐辦公室前主任安東尼·奎因頓(Anthony Quinton)曾言，若缺乏準確且最新的情報，則既無法將其作為危機決策的依據，也不能采取必要的反擊措施[8]。由此可見，應急決策指令的形成與下達建立在情報收集的全面準確及對已掌握信息的科學研判的基礎上，可以說，信息的精準與否與指令的正確與否是成正比的。然而，在應急處置與救援階段，信息碎片化、殘缺化的現狀與應急指揮決策精準高效的要求形成了鮮明的反差，這種不對稱性加大了應急指揮決策的難度，給決策者依情報作出指令造成了信息困境。當前，我國應急指揮決策機構獲取信息的來源主要依賴于下級報告，較為狹窄和被動。一旦出現漏報、瞞報、遲報、誤報、謊報等情形，指揮與決策都將受到極大影響。

　　三、應急指揮決策機制的完善途徑

　　(一)理順應急指揮決策的組織體系

　　突發事件的應對涉及多個部門，需要人員、資金、設備、物資、技術等各項資源的整合和聯動。組織成員對危機處理方式和意見不能及時達成一致，是應急管理延誤甚至失敗的一個重要原因。可見，應急指揮決策是一項多方資源整合的系統工程，在這樣一個龐大復雜的系統中，必須設有一套高效權威、運行流暢的制度化的指揮決策體系，由其統一領導、綜合協調，如此才能控制復雜的局面。這完全是基于制度化的組織共同體的天然優勢，因為制度化的共同體比非制度化的共同體更適應于作出決議[9]。

　　一要科學設定應急指揮決策組織的層級、幅度與模式。從突發事件的特性與各國經驗來看，過于冗長和復雜的應急指揮決策體系不但不便于判斷和確定具體的執行機構應急處置，還會因層級過多而導致指令傳遞耗時;相反，層級過少則會顯得事務龐雜，削弱指揮效能。對此，應盡可能地保證應急指揮決策體系的精簡化，其層級以2—3級為宜。在指揮幅度上(指揮者所管轄的下屬部門及人員的數目)，應確定合理的指揮跨度，使被指揮對象的數量同指揮者的層級與能力相符。此外，從發達國家的經驗來看，應急指揮決策體系主要為集中型(垂直型)和分散型(網絡型)兩種模式。從特性上來說，兩種模式各具優劣勢，前者更利于整體控制，而后者更利于協調連通。對此，我們應當將這兩種模式平衡統一，在層級上集中指揮，以保障指令的權威性;在專業上分散指揮，以保障指令的科學性[2] 207。

　　二要賦予綜合性指揮決策部門相對的獨立性。目前各地應急委與專項指揮部的辦公機構設置在政府及其相關部門中，應急委與專項指揮部的負責人由政府及相關部門領導兼任。然而，就目前來看這種體系設置主要存在兩個問題：一是應急指揮決策機構級別往往與政府各職能部門平行，缺乏權威性;二是應急指揮決策機構缺乏獨立的法律地位，在人員、編制、經費等方面都依賴于負責日常行政管理事務的行政機關。實踐證明，這極易導致應急委和專項指揮部等應急指揮決策機構的弱化，故而會在應急處置救援的指揮決策中暴露出平戰轉化失靈、指令權威性不足、政出多門等問題。對此，筆者建議可重新梳理和調整應急指揮決策體系，具體途徑有二：一是將應急委的常設機構“應急辦”單列出來，不再設于政府辦公廳(室)之下，使其具有獨立的機構編制與法律地位，在行政位階上要高于政府各職能部門，或者依照法律規定，參照古代史治“位輕權重”的做法，以保證指揮決策的高權威性;二是打破當前將各專項指揮部常設機構置于各職能部門之下的格局，可改為將其設于應急辦之下，如此，既可避免以往工作重復雷同、浪費資源的情況，也便于落實單向的指揮決策脈絡，使指揮決策體系更清楚簡明[12]。黨的十九大以后，國家在中央和地方層面設置應急管理部門，應以此為依托，賦予應急指揮機構一定的獨立性，使其成為一個常態化的指揮部門，也克服了臨時性指揮決策機構不利于經驗積累、隨意化背離法治的弊端。

　　三要明確指揮決策機構的職權，進一步補充、細化突發事件的類型和級別的劃分標準。當前我國應急指揮決策機構的層級主要是針對突發事件的危害程度及其影響范圍來設定的，因而，設定明確具體的劃分標準可以有效規避突發事件發生時應急指揮部因判斷模糊而組建緩慢的情形。并在上文構建的應急指揮決策體系的基礎上，重新梳理各層級指揮決策機構之間的關系，明確規定處置具體事件的主要單位、協從單位及其管轄范圍，規范相關人員的權力從屬關系與權責范圍，力爭形成關系明晰、分工合理、運轉順暢的指揮決策體系。

　　(二)推進應急指揮決策機制的制度化建設

　　應急指揮決策是救援處置行動的依據和基礎，方向偏差必然導致行動偏失。突發事件的多變性決定了相關行政應急法規不可避免地會出現滯后與空白，進而顯現了應急指揮決策的靈活與彈性。但是，在現行法律“于法無據”的情況下，指揮決策者常常面臨兩難境地：若不及時發出指令，則突發事件將難以遏制;但若及時發出指令，又極易被貼上“越權”“非程序化”“違法”等標簽，且在時間緊迫的條件下，作出的指令不一定是最優的，甚至還可能是錯誤的。出于個體趨利避害的本性，指揮決策者也有可能在決策過程中猶豫推諉、缺乏擔當。為克服當前指揮決策隨意性的弊端，有必要建立一套規范化、程式化的指揮決策流程，使其既可為工作的開展提供操作性步驟，也可為應急指揮決策提供法治框架。

　　一要通過授權立法，在相關行政應急法規中對應急指揮決策進行內容模糊甚至空白的授權，賦予應急指揮決策機構寬泛的裁量權，避免實質正當的決策受到合法性質疑。當然，應急指揮決策權的運行應受到比例原則的制約，避免權力擴張導致權力濫用進而產生合法性質疑的新的風險。

　　二要嘗試制定一部地方性《突發事件指揮決策指南》并在內部試行。該指南在內容上應以強調職能分工和工作流程為主，如規定什么時候召開新聞發布會等。待時機成熟時，可將指南升級為地方性條例。

　　三要通過建立事后追認制度和責任豁免制度，以消除指揮決策人員的顧慮，使其在指揮決策時優先考慮如何控制和消除突發事件的負面影響，不再因擔心個人責任而變得畏手畏腳。指揮決策人員在事發當下要做的就是理性指揮、果斷決策，至于決策是否正確合法，需要在事后予以追認①。國家的相關法律提出的備案制度可視為立法機關對行政機關應急指揮決策權的監督與制約，但當前行政應急法規還需進一步細化備案的時限、方式和審查權等相關問題[12]。同時，法律應當最大限度地免除指揮決策機構及其人員的責任，如果下達的指令出現誤差，只要盡到合理的注意義務和審慎義務，可酌情減輕追責。

　　(三)完善應急指揮決策機制的支持系統

　　一要建立健全應急指揮決策信息支持平臺。美國著名行政法學者斯蒂芬·布雷耶(Stephen Breyer)認為，信息為控制政策的命脈或血液[13]。指揮員掌握的信息是指令作出的現實依據，而當前上級部門獲取信息的渠道主要以下級報告為主，一旦下級部門存在漏報、瞞報或緩報的情形，則指揮決策的及時性和正確性都將大打折扣。因此，指揮決策的信息來源渠道應去單一化而擇多元化。互聯網智能技術的發展為情報的獲取與傳遞提供了便利，這使得以情報信息為根本的應急指揮決策機制在快捷性和準確率上有了大幅提高。同時，應消除“信息孤島”[14]和“信息荒島”現象，打破部門之間的信息壟斷邊界，建立地區之間、部門之間、條塊之間、行業之間、軍地之間的信息溝通共享機制。

　　二要建立健全應急指揮決策智力支持平臺。在突發事件應急救援與處置過程中，指揮決策機構應當主動吸納專家學者，對專業性問題的處置必須有行業專家參與決策，此應為一項硬規定。其作用表現在：一可從專業角度為指揮員提供科學思路、建言獻策，避免思路狹窄導致決策的錯誤;二可作為公眾代表對指揮決策全過程進行監督，避免指揮員因寬泛授權而失去權力克制，因盲目武斷而走向人治。

　　三要提高指揮人員的指揮決策能力。應急指揮決策對指揮人員的要求很高，其必須在時間及高度不確定的壓力下作出關鍵性決定[15]，尤其是當現實情境與應急預案無法有效對接時，指揮人員的信心、靈活性及應急能力將直接決定應急處置的成敗[16]。這要求應急指揮人員需要具備準確運用政策法規、果斷決策、組織協調、靈活應變等能力，因此，有針對性地培養和提高領導者的指揮決策能力也是一項十分重要的議題。具體包括：一是提高指揮決策者的法治意識。隨著行政應急法制的完善與健全，指揮決策者應改變以往的工作方式，嚴格依照法律的規定，即便法律未做詳細解釋，留有裁量空間，也應秉承法治精神、科學準則和比例原則等，在權利與效率之間找尋最佳平衡點。二是加強指揮決策者的責任意識。在突發事件面前，行政首長的一言一行體現的是一級政府應急管理水平的高低與為民服務的踐行度。因此，必須重視和加強指揮決策者的責任擔當和作風建設，面對危機，不能臨陣退縮、敷衍怕事，而應不懼困難、勇于擔當，直面矛盾與挑戰。三是提高指揮決策者的業務素質。指揮決策機構是應急處置的中樞，而指揮決策者則是這一中樞的核心。為有效提高指揮決策者的業務素養，可定期組織開展培訓演練并對學習成果進行考核驗收，使其熟悉掌握工作流程、職權職責，提高組織統籌能力和綜合協調能力，從而在面對突發事件時，能做到冷靜鎮定、協調有序、從容指揮、果斷決策。有魄力、有能力、有擔當是一名優秀指揮決策者的基本素質。

　　需要強調的是，上述各項完善指揮決策機制的方案都必須以法律的形式通過配置各方主體之間的權利義務等方式加以明確，以確保對指揮決策機制的優化能夠獲得足夠的穩定性。

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