檢察機關行政訴訟監督審查對象國家核心期刊發

　　摘要：行政訴訟法規定的檢察監督原則是界分檢察機關行政訴訟監督權的基本依據。檢察機關要承擔起行政訴訟法律監督職責，必須對行政案件進行全面審查，大致包括四個方面：生效行政判決、裁定的合法性;當事人之間的行政爭議;法院行政審判行為的合法性;其他當事人尤其是行政訴訟被告訴訟行為的合法性。從發揮國家監督的效用的角度考慮，有必要把行政審判程序、行政檢察程序與追究違法行政責任的程序銜接起來。

　　關鍵詞：檢察機關 行政訴訟 檢察監督 審查對象 政法期刊征稿

　　中圖分類號DF84 文獻標識碼A

　　文章編號1004-40432002　09-0017-04

　　行政訴訟法規定，人民檢察院有權對行政訴訟活動實行法律監督。實踐中，有人過分看重“權”字，認為對行政訴訟的法律監督是檢察機關的裁量權，可以行使也可以不行使。然而，根據公法理論，任何公權力都具有兩面性——既是權力也是職責。據此，檢察機關有義務根據法律規定全面履行行政訴訟監督職責。為發現和糾正違法的行政訴訟行為，檢察機關應當對“行政訴訟活動”進行審查。既然是“法律監督”，檢察機關對行政訴訟活動的審查程度就應當是合法性審查，而不包括合理性審查。可以說，全面把握行政案件的審查對象是檢察機關適當履行行政檢察職責的前提。

　　與刑事訴訟中司法機關根據刑事訴訟規則確定刑事案件的審查對象、民事訴訟中法院根據民事訴訟規則確定民事案件的審查對象一樣，行政案件的審查對象是根據行政訴訟規則派生出來的。三種訴訟的任務各不相同，其訴訟規則也不盡相同，決定了刑事、民事、行政案件中司法機關的審查對象各不相同，檢察機關在審查行政案件的實踐中，切忌套用刑事或民事案件的審查對象。而且，檢察機關與法院在行政訴訟中所起的作用不同，決定了檢察機關審查行政案件的對象與法院審查行政案件的對象也不相同。行政訴訟法規定的檢察監督的對象，即“行政訴訟活動”，實際上是指所有行政訴訟行為，既包括法院的行政審判行為，也包括當事人的訴訟行為。具體地說，檢察機關審查行政案件的對象主要有以下幾個方面：

　　一、行政裁判的合法性

　　除檢察監督原則之外，行政訴訟法對行政檢察還有一條具體規定：“人民檢察院對人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現違反法律、法規規定的，有權按照審判監督程序提出抗訴。”實踐中，抗訴是檢察機關對行政訴訟活動行使監督權的主要方式，行政裁判的合法性也因此成為檢察機關審查的主要對象。由于法律規定檢察機關僅僅對生效行政裁判行使抗訴權，檢察機關通常只受理、審查不服生效行政裁判的申訴。至于尚未生效的行政裁判是否應當作為檢察機關的審查對象，雖然有進一步探討的余地，但現實必要性和理論根據都顯不足。當前，檢察機關應以生效行政裁判的合法性作為主要的審查對象。

　　從理論上講，檢察機關全面履行監督職責的前提是審查生效行政裁判的全部，而不能有所遺漏。而法院的相應義務是每作出一個裁判就要把案卷移送檢察機關進行審查。但是，如果環顧一下相關制度，就會發現，法律機制對法律統一正確實施的追求，就像人們追求真理一樣，只能接近而永遠不可能到達。法律應當普遍適用于所有的人，這是法律的內在要求，然而，再龐大的國家機器也做不到將所有公民、法人的全部行為都置于其視野之內。同樣，依法行政原則也要求所有的行政機關及其工作人員依法履行職責，而國家同樣沒有能力讓所有行政機關及其公職人員的活動處于監督機關乃至公眾的監督之下。正因為如此，行政訴訟、行政復議都只能是“不告不理”的監督機制。同樣，檢察機關對行政裁判合法性進行監督的實際范圍，應受制于訴訟經濟原則。檢察監督只是保障司法公正的手段，而不是目的。既然檢察機關要做到審查全部生效行政裁判是不可能實現的，那么，檢察機關應以哪些生效行政裁判作為審查對象，也就成為一個非常現實的問題。

　　按照《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》第四條的規定，檢察機關受理行政案件，主要有以下來源：當事人或者其他利害關系人申訴的;國家權力機關或者其他機關轉辦的;上級人民檢察院交辦的;人民檢察院自行發現的。在這一規定當中，國家機關被擬定為社會利益和國家利益的化身，它代表了法律上承認的利害關系人之外的所有人來判斷行政裁判是否侵害了社會利益和國家利益，是否嚴重踐踏了法制。問題是，它的判斷標準是它自己的，而不是大眾的，也不是其他利益主體的。眾所周知，任何國家機關的權力都是由人來行使的，不同的公職人員，雖然其智力、品行和責任感不盡相同，但他們所處的社會地位卻大致相同，這就決定了他們對利益的判斷標準具有相對的單一性，他們與其他階層的人群對社會現象的感受完全不同①。而行政事務的公共性決定了行政裁判常常涉及到公眾的利益和社會的長遠利益、根本利益。根據憲法規定，各個階層社會成員的利益因違法的行政裁判受到損害時，都應當有表達意見的機會，無論他它　是不是法律擬定的利害關系人。如果將檢察機關受理案件的來源局限于利害關系人申訴和擬定的公共利益代表的發現，就有可能影響檢察機關的視野。實踐已經證明，檢察機關受理的案件絕大多數是當事人申訴的案件，自行發現的案件極為罕見。在今后的檢察工作中乃至將來修訂法律時，對“利害關系”應盡可能地作廣義的理解，甚至可以將公民因社會利益、國家利益受損而受到的利益影響視為一種法定的行政申訴權利。如果做到了這一點，行政檢察實踐就向法治的理想又靠近了一大步，憲法賦予公民的檢舉權在這個領域也受到了保障。

　　與法院審查具體行政行為的合法性以法律、法規為依據，參照規章一樣，檢察機關審查行政裁判的合法性也要以法律、法規為依據，也要參照規章。所不同的是，法院審查具體行政行為所依據的法律主要是指行政法規范，而檢察機關審查行政裁判合法性的依據，除行政法規范之外，還有行政訴訟法。

　　從實踐情況來看，行政判決違法主要指以下幾種情形：(1)撤銷了完全合法的被訴具體行政行為，或者撤銷了不可撤銷的違法行為;(2)完全維持了部分合法部分違法的被訴具體行政行為;(3)完全撤銷了部分合法部分違法的被訴具體行政行為;(4)維持了主要證據不足、適用法律、法規錯誤、違反法定程序、超越職權的具體行政行為或者顯失公正的行政處罰;(5)沒有判決應當履行法定職責的行政主體履行法定職責;(6)判決行政機關履行不應履行的職責;(7)應當駁回原告訴訟請求而未駁回，或者不應駁回原告的訴訟請求而判決予以駁回;(8)將違法行為確認為合法，將合法行為確認為違法，或者確認應判決撤銷的行為無效;(9)應給予行政賠償的，判決不給予賠償，或依法不應給予行政賠償的請求判決予以行政賠償。

　　檢察機關應當行使抗訴權的行政裁定主要有以下幾種情形：(1)對應予受理的行政案件，作出不予受理或駁回起訴的裁定;(2)對不符合撤訴條件的案件，作出準許撤訴的裁定;(3)對不符合終結訴訟的案件，裁定終結訴訟;(4)對不符合終結執行條件的案件，裁定終結執行。

　　檢察機關審查行政裁判，主要是判斷其是否符合抗訴標準。但這不是惟一目的。有些行政裁定并不具有終結整個訴訟程序的意義，通過抗訴來進行監督會造成訴訟久拖不決，弊大于利。對那些不宜通過再審予以糾正的行政裁定，檢察機關雖然可以不提出抗訴，但仍然應將其作為審查對象，并論證和探索其他監督方式的可能性。

　　二、當事人之間的行政爭議

　　在行政訴訟中，當事人之間的爭議主要是被訴具體行政行為的合法性，這是行政審判要解決的核心問題。而檢察機關監督行政訴訟活動的目的，主要是保障和監督法院依法行使審判權。與此相對應，檢察機關審查的直接對象不是當事人之間的權利義務關系，也不是被訴具體行政行為的合法性，而是裁斷當事人之間權利義務關系的行政裁判及其作出過程的合法性。但是，檢察機關對于法院是否依法作出裁判的判斷，需要以準確地判斷當事人之間的行政爭議為前提。正因為如此，當事人之間的行政爭議也是檢察機關審查行政案件的對象。

　　對于當事人之間的爭議法院在什么情況下如何裁判，是法律事先擬定好的。行政訴訟法第五十四條和有關的司法解釋對法院行政判決的條件作了明確的限定。行政判決應遵循這些條件，違反了法定判決的條件就是違法的判決，檢察機關應當依法提出抗訴。實踐中，檢察機關只有通過對當事人之間爭議的具體行政行為的主體權限、事實認定、程序和法律適用等要素進行全面審查，才可能無一遺漏地發現行政判決中存在的錯誤。檢察機關出于判斷行政裁判合法性的需要而不得不審查被訴具體行政行為的合法性，其審查標準、內容和審查的程度與法院審查具體行政行為合法性的標準②、內容和程度大致相同，只是審查程序相對較為簡約③。

　　實踐中，檢察機關審查行政爭議容易出現以下問題：其一，以所謂的“客觀事實”代替法律事實，忽視行政證據規則和行政訴訟證據規則的適用，從而導致對行政裁判合法性的判斷錯誤;其二，忽視行政機關行使職權過程中遵循程序規則的義務，無視行政裁判在判斷具體行政行為是否違反法定程序方面的錯誤;其三，無視法院的不予受理、駁回起訴裁定對行政爭議的實體意義，未能妥善履行保護公民、法人或者其他組織起訴權的法定職責。

　　三、行政審判行為的合法性

　　行政審判行為，是法院行使行政審判權的體現，是行政訴訟活動的重要組成部分。根據檢察監督原則，法院的行政審判行為當然屬于檢察監督的范圍。不僅如此，對行政審判行為實行法律監督，也是法院依法行使行政審判權原則的要求。《行政訴訟法》第三條規定：“人民法院依法對行政案件獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”在行政訴訟法頒行之初，人們對這一規定常常突出強調獨立審判的重要性，對依法審判的呼聲不高，隨著民主政治的發展和社會觀念的進步，法院獨立審判的理念日漸深入人心，法院行使行政審判權受到的干預越來越少，防止行政審判不公也就越來越顯現其重要性。在人大和檢察機關之間，由誰來承擔監督審判權的主要責任，并不是理論問題，最終的選擇標準只有一個：實際效果。

　　檢察機關對行政審判行為的監督，主要是對法院是否依據行政訴訟法及相關司法解釋的規定作出審判行為的監督。從這種意義上說，檢察機關對法院的行政審判行為的審查，實際上就是對審判程序是否合法的審查。一個公正、合法的裁判，不僅要內容合法，而且應當是按照法定程序作出的。因此，行政裁判的合法性并不完全根據其內容來確定。正因為如此，法律把“人民法院違反法定程序，可能影響案件正確判決、裁定”規定為檢察機關提出抗訴的理由之一。從這種意義上說，對法院的審判行為的審查，也是檢察機關依法行使抗訴權的需要。對于利害關系人申請抗訴的案件，檢察機關的審查不應局限于生效裁判的內容是否合法，還要審查行政裁判的作出過程是否合法。

　　當然，并不是所有的違法審判行為都會影響案件的正確裁判。檢察機關也無需對所有違反程序作出的裁定提出抗訴。但這并不是法律對檢察機關可以無視部分不具有抗訴意義的程序違法的暗示。遵守訴訟規則是每個法官和每個法院的法定職責，任何違反訴訟程序的行為都應承擔相應的法律責任。行政訴訟法規定的檢察監督原則的內涵非常豐富，糾正違法的行政審判行為應當是檢察監督原則的基本要求之一。

　　問題是，檢察機關經過審查，發現了違法審判行為，應當如何行使監督權以前的實踐中，有的檢察機關以“檢察建議”和“糾正違法通知書”作為糾正違法審判行為的主要監督方式，效果并不理想。長此以往，檢察人員漸漸地失去了審查審判行為的責任感。到目前為止，旨在糾正違法審判行為的檢察實踐還沒有展開，立足于全局的研究論證也不多。違法審判行為之所以會長期存在，其原因就在于違法審判的責任沒有真正落實，因違法審判而受到追究者很少。其制度上的根源是，檢察機關負有審查違法審判行為的職責，但沒有追究違法審判行為的權力;人大及其常委會擁有監督、懲戒法官的職責，但缺乏發現違法審判行為的有效渠道;檢察機關的審查與人大及其常委會的懲戒缺乏有效的銜接。我們認為，應當把檢察機關審查發現違法審判的程序與人大及其常委會懲戒法官的程序銜接起來，賦予檢察機關彈劾違法審判的法官的職責。只有這樣，法院的審判行為才能真正成為檢察機關的審查對象。

　　四、其他訴訟行為的合法性

　　與民事訴訟法規定檢察機關對法院的“民事審判活動”實行法律監督有所不同，行政訴訟法規定檢察機關對“行政訴訟活動”是否合法進行監督。“行政訴訟活動”不僅包括法院的行政審判行為，還包括當事人和其他訴訟參與人的訴訟行為。眾所周知，作為行政訴訟原告的當事人是公民、法人或者其他組織，作為行政訴訟被告的當事人是行使國家行政權的行政機關或者法律、法規授權的組織。公民、法人或者其他組織的非訴訟活動要接受行政機關的監管，其行政訴訟活動又是在法院的指揮之下進行的，無論他它　違反了行政法規范，還是違反了訴訟義務，都會導致相應的制裁，無需檢察機關的制裁。只要訴訟規則得到執行，就足以防止法院縱容原告一方。因此，檢察機關對公民、法人或者其他組織的訴訟行為進行監督并沒有多大的實際意義。相比之下，行政審判受到行政干預的可能性要大得多。多年的行政審判實踐已經充分驗證了立法者的遠見。可以說，行政訴訟法第十條的立法意圖非常明顯：通過檢察監督，排除行政審判過程中的行政干預和其他非法干擾。在行政訴訟中，檢察機關實際承擔著監督和保障法院依法獨立行使審判權的雙重責任。正因為如此，檢察機關在審查行政案件過程中，應當把作為行政訴訟被告的行政機關是否依法作出訴訟行為作為審查對象，一方面，要審查法院是否依法追究了當事人違反訴訟義務的行為，對應予追究而未追究的，依法行使監督權;另一方面，要審查法院對被告妨害行政訴訟的行為的追究是否取得了實效，是否受到了來自行政機關或者其他方面的非法干預，在法院依法行使的制裁權不足以排除非法干擾的情況下，采取措施為法院依法審判排除干擾。

　　實踐中，檢察機關的上述職責因受到多方面的局限而無法履行：檢察機關的政治地位決定了它難以擔當如此重任，在法院無力排除干擾的情況下，檢察機關通常會望而卻步;檢察機關在人、財、物方面同樣受制于行政機關;能夠有效遏制違反訴訟義務行為的國家機關通常并不認為行政官員有違行政訴訟義務應受行政處分，檢察機關即使建議予以追究也不可能被采納。因此，將來有必要以法律的形式明確規定行政機關及其工作人員違反行政訴訟義務的行政責任。

　　此外，按照現行法律，檢察機關對被告行為的審查僅限于其訴訟行為，而不包括引起行政爭議和訴訟的行政行為。法院對引起爭議的行為的審查也只是為了解決引起爭議的具體行政行為是否合法、有效以及是否應予撤銷、是否應予賠償等問題。現行法律并沒有把檢察監督、司法審查程序與追究有關人員違法失職責任的行政監察和刑事訴訟程序有效地銜接起來。于是就出現了這樣的問題，行政訴訟中，檢察機關、法院發現了應追究有關人員的法律責任的情形怎么辦根據有關規定，行政訴訟中發現了犯罪行為應移送有管轄權的司法機關依法追究刑事責任。而行政審判實踐一再表明，因國家公職人員的職務過錯導致國家、社會利益造成重大損失者屢見不鮮，卻沒有多少玩忽職守案件是通過行政訴訟程序進入刑事訴訟程序的。檢察機關和法院對于行政訴訟中發現的行政違法和失職，也沒有把建議有關機關予以追究作為一項必要的工作來對待。我們認為，以法律的形式賦予檢察機關和法院啟動行政責任追究程序的權力，這既有利于提高國家監督的有效性，又能夠利用現有的司法資源更大限度地維護行政機關依法行政。