我國(guó)公民利用檔案權(quán)利救濟(jì)制度之完善

　　摘要：新《檔案法》明確賦予了公民利用檔案的權(quán)利，并設(shè)置了“投訴”這一救濟(jì)途徑，這是新《檔案法》在公民權(quán)利保障方面的重要進(jìn)步。但新《檔案法》對(duì)“投訴”這一救濟(jì)途徑的具體內(nèi)容未有明確規(guī)定;對(duì)司法實(shí)踐中，不同法院對(duì)綜合檔案館是否是行政訴訟的適格被告有不同的理解和判決這一現(xiàn)實(shí)未有回應(yīng)。從法理上分析，在檔案開(kāi)放利用中，綜合檔案館屬法律法規(guī)授權(quán)的組織，其所實(shí)施的檔案開(kāi)放利用行為屬行政法意義上的行政行為，而且公民利用檔案權(quán)利與公民獲取政府信息權(quán)利均屬公民信息獲取權(quán)的范疇，因此，可參考《政府信息公開(kāi)條例》對(duì)公民獲取政府信息權(quán)利救濟(jì)制度的設(shè)計(jì)來(lái)構(gòu)建公民利用檔案權(quán)利救濟(jì)制度，具體包括行政救濟(jì)和司法救濟(jì)兩大類，其中行政救濟(jì)包括投訴及行政復(fù)議。

　　本文源自連志英; 古楠珂; 周眙， 檔案學(xué)通訊 發(fā)表時(shí)間：2021-05-12《檔案學(xué)通訊》雜志，于1979年經(jīng)國(guó)家新聞出版總署批準(zhǔn)正式創(chuàng)刊，CN:11-1450/G2，本刊在國(guó)內(nèi)外有廣泛的覆蓋面，題材新穎，信息量大、時(shí)效性強(qiáng)的特點(diǎn)，其中主要欄目有：專門檔案管理、實(shí)踐經(jīng)緯、檔案史志等。

　　關(guān)鍵詞：檔案法;公民利用檔案權(quán)利;救濟(jì)制度

　　1引言

　　《中華人民共和國(guó)檔案法》于2020年6月20日經(jīng)十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議修訂，已于2021年1月1日起施行(以下簡(jiǎn)稱新《檔案法》)。有關(guān)公民利用檔案權(quán)利保障方面的規(guī)定是新《檔案法》的一大特點(diǎn)，徐擁軍等[1]、王改嬌[2]、傅榮校[3]等均撰文分析了新《檔案法》在保障公民利用檔案權(quán)利方面的進(jìn)步之處及意義。但新《檔案法》在公民利用檔案權(quán)利救濟(jì)制度設(shè)計(jì)上仍有待進(jìn)一步完善。

　　現(xiàn)有研究尚無(wú)關(guān)于公民利用檔案權(quán)利救濟(jì)制度的專門研究，相關(guān)研究大多出現(xiàn)在對(duì)1996年《檔案法》存在的問(wèn)題及完善的討論中，如王改嬌[4]提出在修訂和完善《檔案法》時(shí)要建立公助救濟(jì)如行政復(fù)議、信息委員會(huì)裁決，以及公力救濟(jì)如行政訴訟兩種救濟(jì)方式;黃夏基等[5]在探討從利用者的視角修改《檔案法》時(shí)，提出應(yīng)設(shè)立向上一級(jí)政府機(jī)關(guān)及監(jiān)察部門舉報(bào)，以及當(dāng)上一級(jí)政府機(jī)關(guān)無(wú)法調(diào)解時(shí)，可申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟等救濟(jì)途徑;連志英[6]在從公民信息獲取權(quán)保障視角探究《檔案法》的修改與完善時(shí)，提出應(yīng)設(shè)立申訴制度、行政復(fù)議、行政訴訟及公益訴訟等救濟(jì)制度。因此，現(xiàn)有研究大多僅限于提出公民利用檔案權(quán)利救濟(jì)的方式，對(duì)該權(quán)利救濟(jì)制度是什么，實(shí)踐中該權(quán)利是否得到救濟(jì)、如何得到救濟(jì)，以及應(yīng)如何來(lái)系統(tǒng)地設(shè)計(jì)該權(quán)利救濟(jì)制度等方面仍有待進(jìn)一步的研究。本文對(duì)公民利用檔案權(quán)利救濟(jì)制度的概念進(jìn)行了界定，并通過(guò)對(duì)“中國(guó)裁判文書網(wǎng)”上公布的相關(guān)案例及新《檔案法》有關(guān)公民利用檔案權(quán)利救濟(jì)制度的規(guī)定的分析，梳理了我國(guó)公民利用檔案權(quán)利救濟(jì)制度的發(fā)展演變及存在的問(wèn)題，最后在參考《政府信息公開(kāi)條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)有關(guān)公民獲取政府信息權(quán)利救濟(jì)制度的設(shè)計(jì)基礎(chǔ)上，提出了我國(guó)公民利用檔案權(quán)利救濟(jì)制度的構(gòu)成，以期為我國(guó)公民利用檔案權(quán)利救濟(jì)制度的完善提供借鑒。

　　2公民利用檔案權(quán)利救濟(jì)制度概念界定

　　“公民利用檔案權(quán)利救濟(jì)制度”這一概念涉及“公民利用檔案權(quán)利”及“救濟(jì)制度”兩個(gè)子概念，故有必要通過(guò)對(duì)這兩個(gè)子概念的界定來(lái)明確公民利用檔案權(quán)利救濟(jì)制度的含義。

　　2.1公民利用檔案權(quán)利的概念界定及內(nèi)容

　　對(duì)于公民利用檔案權(quán)利這一概念，有學(xué)者將其界定為“公民享有的到國(guó)家檔案保管部門自由獲取檔案信息的權(quán)利”[7]，連志英也曾提出“公民獲取檔案信息權(quán)利”的概念。這兩個(gè)概念的內(nèi)涵是一致的，都是強(qiáng)調(diào)公民享有按照法律規(guī)定的方式自由、平等、方便、快捷、及時(shí)地從國(guó)家檔案管理機(jī)構(gòu)獲取檔案信息的權(quán)利，其應(yīng)有之義包括：第一，公民享有按法律所規(guī)定的方式獲取檔案信息，即法律應(yīng)對(duì)公民獲取檔案信息的方式，包括獲取檔案信息的途徑、范圍、程序等有明確規(guī)定，公民享有依照法律規(guī)定的方式獲取檔案信息的權(quán)利;第二，公民享有自由、平等地獲取檔案信息的權(quán)利，即公民在法律所規(guī)定的范圍內(nèi)可自由選擇獲取檔案信息的方式等，而且任何公民在獲取檔案信息時(shí)都應(yīng)被平等地對(duì)待，這相應(yīng)要求國(guó)家檔案管理機(jī)構(gòu)應(yīng)平等地對(duì)待任何公民，不應(yīng)對(duì)公民有任何的歧視或不平等對(duì)待;第三，公民享有方便、快捷、及時(shí)地獲取檔案信息的權(quán)利，即公民獲取檔案信息時(shí)不僅應(yīng)被平等地對(duì)待，還應(yīng)能方便、快捷、及時(shí)地獲取其所需信息，便民是公民利用檔案權(quán)利保障的重要原則。

　　對(duì)于公民利用檔案權(quán)利的內(nèi)容，有學(xué)者提出主要包括“利用檔案的自由性”“利用檔案的公平性”“利用檔案的效能性”三方面，[8]但這“三性”只能算是公民利用檔案權(quán)利的特點(diǎn)，并不是權(quán)利的內(nèi)容，權(quán)利的內(nèi)容應(yīng)是指權(quán)利主體所享有的具體的權(quán)利。根據(jù)上文對(duì)公民利用檔案權(quán)利的概念界定，筆者認(rèn)為公民利用檔案權(quán)利的內(nèi)容主要包括四個(gè)方面：第一，獲取檔案信息的權(quán)利，即公民享有依法獲取國(guó)家檔案管理機(jī)構(gòu)開(kāi)放的檔案信息及向國(guó)家檔案管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)獲取未開(kāi)放的檔案信息的權(quán)利;第二，獲得幫助的權(quán)利，即公民利用檔案的過(guò)程中享有從國(guó)家檔案管理機(jī)構(gòu)處獲得相應(yīng)幫助的權(quán)利。這里的“幫助”既包括從國(guó)家檔案管理機(jī)構(gòu)處獲得利用檔案的手段、方式等方面的幫助，也包括其他諸如咨詢等方面的幫助;第三，更正信息的權(quán)利，即如果公民有證據(jù)證明檔案管理機(jī)構(gòu)提供的與其自身相關(guān)的檔案信息不準(zhǔn)確、不相關(guān)、不完整時(shí)，享有申請(qǐng)更正的權(quán)利。我國(guó)實(shí)踐中也曾發(fā)生因?yàn)闄n案中涉及的個(gè)人信息不準(zhǔn)確而對(duì)個(gè)人的生活、工作等產(chǎn)生不良影響的案例，我國(guó)《條例》第四十一條也明確賦予了公民申請(qǐng)更正政府信息的權(quán)利，因此，公民利用檔案權(quán)利理應(yīng)包括更正信息的權(quán)利。但遺憾的是，我國(guó)新《檔案法》未有相關(guān)的規(guī)定;第四，獲得救濟(jì)的權(quán)利，即公民在利用檔案的過(guò)程中如果認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到侵害享有獲得救濟(jì)的權(quán)利。

　　根據(jù)權(quán)利義務(wù)相對(duì)應(yīng)原則，權(quán)利主體所享有的權(quán)利對(duì)于權(quán)利的義務(wù)主體而言就是義務(wù)，公民利用檔案權(quán)利的權(quán)利主體是公民，權(quán)利的義務(wù)主體是國(guó)家檔案管理機(jī)構(gòu)，因此，相對(duì)應(yīng)的，國(guó)家檔案管理機(jī)構(gòu)就負(fù)有依法向公民提供檔案信息、提供便捷獲取檔案信息的方式和手段，以及提供幫助等方面的義務(wù)。

　　2.2救濟(jì)制度的內(nèi)涵及類型

　　任何權(quán)利都具有“正當(dāng)性”“合法性”“現(xiàn)實(shí)性”，這三種屬性相應(yīng)地就構(gòu)成了“應(yīng)有權(quán)利”[9]“法定權(quán)利”[10]“現(xiàn)實(shí)權(quán)利”[11]三種權(quán)利存在形態(tài)。權(quán)利從應(yīng)有權(quán)利要成為法定權(quán)利取決于法律對(duì)該權(quán)利的明確規(guī)定，而權(quán)利要從法定權(quán)利成為現(xiàn)實(shí)權(quán)利則需要一系列制度的保障，救濟(jì)制度就是其中之一，正所謂無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利。根據(jù)《牛津法律大辭典》的解釋，法律上所稱的救濟(jì)是“對(duì)已發(fā)生或業(yè)已造成傷害、危害、損失或損害的不當(dāng)行為的糾正、矯正或改正”[12]。

　　從世界范圍來(lái)看，保障公民權(quán)利免受公權(quán)主體侵犯的路徑大致分為兩種：一是通過(guò)權(quán)力監(jiān)督保障公民權(quán)利。該種權(quán)利保障模式主要包括人民監(jiān)督或公民監(jiān)督、權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、監(jiān)察、司法等國(guó)家機(jī)關(guān)之間的監(jiān)督，以及國(guó)家機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督幾種形式。該種模式在權(quán)利保障上具有附帶性、整體性、事前性等特征;二是通過(guò)權(quán)利救濟(jì)保障公民權(quán)利。該種權(quán)利保障模式可以類型分為刑事訴訟、行政訴訟等司法救濟(jì)，以及申訴、復(fù)議等非司法救濟(jì)兩類。該種模式在權(quán)利保障上具有直接性、個(gè)案性、事后性等特征。[13]在權(quán)利救濟(jì)中，司法救濟(jì)被認(rèn)為是權(quán)利保障的最后一道屏障，是現(xiàn)代權(quán)利救濟(jì)體系的一個(gè)重要支柱[14]，因?yàn)樗痉ǖ臋?quán)利救濟(jì)在審理依據(jù)、運(yùn)行程序、裁判結(jié)果等方面都更能體現(xiàn)法治之精神，更加符合法治思維和法治方式之要求[15]，同時(shí)司法救濟(jì)也可對(duì)權(quán)力產(chǎn)生監(jiān)督作用。

　　本文中的“公民利用檔案權(quán)利救濟(jì)制度”屬于權(quán)利救濟(jì)，基于上述分析，筆者認(rèn)為，公民利用檔案權(quán)利救濟(jì)制度是指公民在利用檔案的過(guò)程中，認(rèn)為檔案管理機(jī)構(gòu)的行為侵犯其利用檔案權(quán)利時(shí)，依法向有關(guān)行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)請(qǐng)求撤銷或變更其違法不當(dāng)行為，從而使其受到損害的權(quán)利得到救濟(jì)的制度。

　　3我國(guó)公民利用檔案權(quán)利救濟(jì)制度的發(fā)展演變及存在的問(wèn)題

　　我國(guó)公民利用檔案權(quán)利救濟(jì)制度的發(fā)展演變大致分為兩個(gè)階段：一是新《檔案法》頒布前，我國(guó)《檔案法》對(duì)公民利用檔案權(quán)利救濟(jì)制度沒(méi)有規(guī)定，但實(shí)踐中公民會(huì)去尋求司法救濟(jì);二是新《檔案法》頒布，明確規(guī)定了“投訴”這一救濟(jì)途徑。

　　3.1新《檔案法》頒布前

　　我國(guó)1987年、1996年及2016年的《檔案法》均規(guī)定，公民可以利用綜合檔案館的檔案，但并未明確規(guī)定公民利用檔案是一種權(quán)利，即公民利用檔案權(quán)利一直處在應(yīng)有權(quán)利狀態(tài)，未能上升為法定權(quán)利，故如果公民認(rèn)為綜合檔案館應(yīng)開(kāi)放檔案提供利用，但綜合檔案館未依法開(kāi)放檔案時(shí)，公民可尋求哪些救濟(jì)途徑，《檔案法》沒(méi)有作出明確規(guī)定。雖然《檔案法》未有明確規(guī)定，但實(shí)踐中，有些公民對(duì)此會(huì)選擇司法救濟(jì)的途徑予以救濟(jì)，即提起行政訴訟。截至2020年10月28日，筆者在“中國(guó)裁判文書網(wǎng)”上檢索到最近5年(2016—2020)，以綜合檔案館為被告、涉及檔案利用的行政訴訟案件達(dá)48例。在這些案件的審理過(guò)程中，法院審理的焦點(diǎn)問(wèn)題之一便是綜合檔案館是否是行政訴訟的適格被告，這一問(wèn)題直接關(guān)系到案件審理的結(jié)果。通過(guò)對(duì)相關(guān)案件的分析發(fā)現(xiàn)，法院對(duì)綜合檔案館是否屬于行政訴訟的適格被告這一問(wèn)題持兩種態(tài)度：

　　一類是認(rèn)定綜合檔案館可以作為行政訴訟的適格被告，如袁利明訴上海市虹口區(qū)檔案館再審案[16]、王子高訴彭水苗族土家族自治縣檔案館案[17]、董浦生訴連云港市檔案館上訴案[18]等。在這些案件中，法院均認(rèn)為《檔案法》規(guī)定綜合檔案館是集中管理檔案的文化事業(yè)機(jī)構(gòu)，具有“負(fù)責(zé)接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范圍內(nèi)的檔案”的法定職責(zé);同時(shí)，《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》(以下簡(jiǎn)稱《檔案法實(shí)施辦法》)中規(guī)定綜合檔案館承擔(dān)的工作任務(wù)，其中一項(xiàng)為“采取各種形式開(kāi)發(fā)檔案資源，為社會(huì)利用檔案資源提供服務(wù)。”據(jù)此認(rèn)定，綜合檔案館依法、依責(zé)負(fù)有“向社會(huì)開(kāi)放檔案信息資源，為社會(huì)利用檔案資源提供服務(wù)”的法定職責(zé)，屬法律法規(guī)授權(quán)的組織，故可作為行政訴訟的適格被告。

　　另一類是認(rèn)為綜合檔案館不屬于行政主體，提供檔案利用的行為不屬于行政行為，故綜合檔案館不是行政訴訟的適格被告，如陸翔訴揚(yáng)州市江都區(qū)檔案館案[19]，蔡長(zhǎng)建訴佛山市南海區(qū)檔案局及檔案館再審案[20]，李剛訴北京市海淀區(qū)檔案館案[21]等。在這些案件中，法院均認(rèn)定綜合檔案館是文化事業(yè)機(jī)構(gòu)，其檔案接收、收集、整理、保管及提供利用行為是一種為全社會(huì)提供公共文化服務(wù)的行為，并非行使行政管理職權(quán)的行為，因此提供檔案利用的行為不具有行政管理的基本屬性。在陸翔訴揚(yáng)州市江都區(qū)檔案館一案中，江蘇省高郵市人民法院在其行政裁定書中還特別指出：“在《中華人民共和國(guó)檔案法》總共六章的內(nèi)容規(guī)定中，也并未賦予檔案查詢、摘抄、復(fù)制請(qǐng)求者提起訴訟的權(quán)利。”[22]而在蔡長(zhǎng)建訴佛山市南海區(qū)檔案局及檔案館再審案中，廣東省高級(jí)人民法院認(rèn)為：“南海區(qū)檔案館拒絕提供查閱、復(fù)制的，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)檔案管理的法律、行政法規(guī)和其他規(guī)定，向檔案行政管理部門即本案南海區(qū)檔案局提出申請(qǐng)，由其對(duì)南海區(qū)檔案館拒絕提供查閱、復(fù)制的行為予以監(jiān)督并作出處理。”[23]即法院認(rèn)為此時(shí)公民可以向檔案主管機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督，但不能提起行政訴訟。

　　不同法院之所以會(huì)有不同的認(rèn)定結(jié)果，究其根本原因還是由于《檔案法》作為規(guī)范檔案法律關(guān)系的專門法，缺乏對(duì)公民利用檔案權(quán)利救濟(jì)制度的明確規(guī)定，不同的司法機(jī)關(guān)對(duì)于綜合檔案館是否是行政訴訟的適格被告具有較大的自由裁量權(quán)，這就導(dǎo)致了法院判決意見(jiàn)不一，這也造成了公民利用檔案權(quán)利保障中的困境。

　　3.2新《檔案法》的頒布

　　新《檔案法》總則第五條明確規(guī)定：一切國(guó)家機(jī)關(guān)、武裝力量、政黨、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和公民都有保護(hù)檔案的義務(wù)，享有依法利用檔案的權(quán)利。這一規(guī)定使得公民利用檔案的權(quán)利從應(yīng)有權(quán)利上升為法定權(quán)利，成為受法律認(rèn)可和保護(hù)的權(quán)利，這為公民利用檔案權(quán)利成為現(xiàn)實(shí)權(quán)利提供了法律依據(jù)。為此，新《檔案法》規(guī)定了相應(yīng)的救濟(jì)監(jiān)督制度：新《檔案法》在第二十八條新增了“投訴”這一救濟(jì)途徑，規(guī)定綜合檔案館不按規(guī)定開(kāi)放利用的，公民可以向檔案主管部門投訴，接到投訴的檔案主管部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)查處理并將處理結(jié)果告知投訴人。同時(shí)，在新《檔案法》增加的第六章“監(jiān)督檢查”中，規(guī)定了檔案主管部門依照法律、行政法規(guī)有關(guān)檔案管理的規(guī)定，可以對(duì)綜合檔案館和機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位及其他組織檔案提供利用情況進(jìn)行檢查。并在第七章“法律責(zé)任”中新增了“不按規(guī)定向社會(huì)開(kāi)放、提供利用檔案的”，將由“縣級(jí)以上檔案主管部門、有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分”。這些對(duì)公民利用檔案權(quán)利的救濟(jì)監(jiān)督制度的確定是公民利用檔案權(quán)利由法定權(quán)利轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)權(quán)利的重要保障，也是此次《檔案法》修訂的一大進(jìn)步之處。

　　但新《檔案法》的救濟(jì)制度中僅規(guī)定了“投訴”這一種救濟(jì)途徑，而且對(duì)此救濟(jì)途徑的一些具體內(nèi)容，包括受理投訴的檔案主管部門的級(jí)別，檔案主管部門對(duì)于公民投訴的處理期限，以及如果檔案主管部門未能及時(shí)調(diào)查處理，或公民對(duì)檔案主管部門的處理意見(jiàn)不服的，公民還能尋求的其他救濟(jì)途徑等問(wèn)題均未有明確規(guī)定;而針對(duì)司法實(shí)踐中出現(xiàn)的公民以綜合檔案館為被告提起行政訴訟，不同法院對(duì)綜合檔案館是否是適格被告有不同理解和判決這一現(xiàn)實(shí)也未有回應(yīng)。根據(jù)《行政訴訟法》第十二條的規(guī)定，人民法院受理的行政訴訟案件包括“法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件”，如果《檔案法》明確規(guī)定公民認(rèn)為自己利用檔案的權(quán)利受到侵犯時(shí)，可以以綜合檔案館為被告提起行政訴訟，就可避免出現(xiàn)當(dāng)前不同法院對(duì)此存在的意見(jiàn)分歧。新《檔案法》在救濟(jì)制度設(shè)置上存在的這些不足將使得公民利用檔案的權(quán)利如果被侵犯，仍得不到及時(shí)、全面的救濟(jì)。

　　4公民利用檔案權(quán)利救濟(jì)制度的設(shè)計(jì)

　　4.1公民利用檔案權(quán)利救濟(jì)制度設(shè)計(jì)依據(jù)

　　筆者認(rèn)為公民利用檔案權(quán)利救濟(jì)制度的設(shè)計(jì)可參考《條例》有關(guān)公民獲取政府信息權(quán)利救濟(jì)制度的設(shè)計(jì)，包括行政救濟(jì)及司法救濟(jì)兩大類，這一救濟(jì)制度的設(shè)計(jì)主要基于以下兩方面的依據(jù)：

　　4.1.1公民利用檔案權(quán)利與公民獲取政府信息權(quán)利性質(zhì)相似

　　公民利用檔案權(quán)利與公民獲取政府信息權(quán)利都屬于公民信息獲取權(quán)這一大范疇，只不過(guò)公民獲取政府信息權(quán)利的客體是處于現(xiàn)行及半現(xiàn)行階段的政府信息，而公民利用檔案權(quán)利的客體是按期移交并保存在綜合檔案館的檔案信息，但無(wú)論是處于現(xiàn)行及半現(xiàn)行階段的政府信息，還是按期移交并保存在綜合檔案館的檔案信息，都屬于公共產(chǎn)品，而政府機(jī)構(gòu)和綜合檔案館在提供這些公共產(chǎn)品服務(wù)時(shí)都具有壟斷性，這也正是他們擁有行政權(quán)的體現(xiàn)，因此，公民利用檔案權(quán)利與公民獲取政府信息權(quán)利具有相似的權(quán)利性質(zhì)，對(duì)于同類性質(zhì)的權(quán)利的救濟(jì)制度的設(shè)計(jì)理應(yīng)保持一致。

　　4.1.2綜合檔案館屬法律法規(guī)授權(quán)的組織

　　在參考《條例》來(lái)設(shè)計(jì)公民利用檔案權(quán)利救濟(jì)制度時(shí)面臨的主要爭(zhēng)議是綜合檔案館在檔案開(kāi)放利用中的行為是否屬行政法意義上的行政行為。如前所述，司法實(shí)踐中法院的認(rèn)定和判決是不統(tǒng)一的，筆者認(rèn)為從法理上分析，在檔案開(kāi)放利用中，綜合檔案館屬法律法規(guī)授權(quán)的組織，其在檔案開(kāi)放利用過(guò)程中所實(shí)施的行為屬行政法意義上的行政行為：

　　我國(guó)行政法學(xué)界對(duì)行政行為的概念及其成立要件仍莫衷一是，但一般認(rèn)為行政權(quán)是行政行為成立要件之一，也有觀點(diǎn)認(rèn)為行政權(quán)是行政行為成立的核心要件，即行政行為是運(yùn)用行政權(quán)所做的行為。[24]甚至有學(xué)者提出“行政權(quán)是行政行為成立的唯一一般要件”[25]，因?yàn)?ldquo;隨著主體是法律行為成立要件理論的衰弱，行政主體不再是行政行為成立的要件，因?yàn)樾姓黧w不會(huì)先于行政行為而獨(dú)立存在，行政主體的行政性取決于行政行為的性質(zhì)，行政主體不能決定行為的行政性質(zhì)”[26]，而“意思因素不具有識(shí)別行政行為的功能，并且其自身的行政屬性還是由其他因素決定的”[27]，而“把法律效果作為行政行為成立的一般要件縮小了我國(guó)行政行為的范圍，與行政司法實(shí)踐相背離”[28]。可見(jiàn)，要判斷某一主體所實(shí)施的行為是否是行政行為，關(guān)鍵是看該主體是否享有行政權(quán)。目前學(xué)界對(duì)行政權(quán)的概念同樣有各種定義，并未達(dá)成共識(shí)，但根據(jù)現(xiàn)有行政法的規(guī)定，行政權(quán)是由法律、法規(guī)、規(guī)章賦予的，而隨著服務(wù)型政府理念的提出和推行，一些學(xué)者認(rèn)為行政權(quán)是以實(shí)現(xiàn)公共利益為目的的對(duì)國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理或提供公共服務(wù)的權(quán)力。[29]而“當(dāng)法律法規(guī)賦予特定機(jī)關(guān)或組織以行政權(quán)時(shí)，這種權(quán)力同時(shí)也是一種行政義務(wù)，在法律規(guī)范中，表現(xiàn)為‘必須、應(yīng)當(dāng)’等表述”[30]。

　　《檔案法》第二十七條、第二十八條第一款及《檔案法實(shí)施辦法》(2017年版)第十九條都對(duì)作為公民利用檔案權(quán)利的義務(wù)主體的檔案管理機(jī)構(gòu)負(fù)有的依法向社會(huì)開(kāi)放檔案及提供檔案利用的義務(wù)和職責(zé)進(jìn)行了明確規(guī)定，這些義務(wù)和職責(zé)也正是法律法規(guī)賦予檔案管理機(jī)構(gòu)在檔案開(kāi)放利用中所享有的權(quán)力，特別在當(dāng)前檔案法律法規(guī)對(duì)“經(jīng)濟(jì)、教育、科技、文化等類檔案”與“涉及國(guó)家安全或者重大利益及其他到期不宜開(kāi)放的檔案”未有明確具體的規(guī)定的情況下，新《檔案法》第二十七條、《檔案法實(shí)施辦法》(2017年版)第十九條就賦予了綜合檔案館在開(kāi)放檔案時(shí)享有對(duì)檔案開(kāi)放范圍的解釋權(quán)和決定權(quán)。此外，新《檔案法》第三十條還賦予了綜合檔案館檔案開(kāi)放審核權(quán);

　　《檔案法實(shí)施辦法》(2017年版)第二十一條第四款則賦予了綜合檔案館對(duì)未開(kāi)放檔案是否提供利用的決定權(quán)。這些權(quán)力直接關(guān)系到公民利用檔案權(quán)利是否能得以實(shí)現(xiàn)，這也是綜合檔案館與同為文化事業(yè)機(jī)構(gòu)的圖書館及博物館在提供服務(wù)方面存在的不同，綜觀我國(guó)《圖書館法》及《博物館條例》均未有賦予圖書館或博物館在其館藏的開(kāi)放及提供利用方面享有類似的權(quán)力的相關(guān)規(guī)定，因此，在檔案開(kāi)放利用過(guò)程中，綜合檔案館屬于行政法中所規(guī)定的法律法規(guī)授權(quán)的行政主體，從保障公民權(quán)利的角度來(lái)看，這些權(quán)力的運(yùn)行同樣也需要行政及司法的監(jiān)督。對(duì)這些權(quán)力的行政監(jiān)督在新《檔案法》第四十八條中有所體現(xiàn)：新《檔案法》第四十八條第七項(xiàng)規(guī)定“不按規(guī)定向社會(huì)開(kāi)放、提供利用檔案的”，由縣級(jí)以上檔案主管部門、有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員依法給予處分。此處的處分即為行政處分，而行政處分的對(duì)象是有違法失職行為的國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)人員，故新《檔案法》也是認(rèn)定在向社會(huì)開(kāi)放并提供檔案利用時(shí)，綜合檔案館工作人員是行政主體，他們所實(shí)施的行為是行政行為。

　　綜上，公民利用檔案權(quán)利救濟(jì)制度的設(shè)計(jì)可參考《條例》的設(shè)計(jì)，包括行政救濟(jì)與司法救濟(jì)兩種形式。這兩種形式的救濟(jì)制度也都會(huì)涉及檔案主管部門，我國(guó)自2018年檔案機(jī)構(gòu)改革以來(lái)，絕大多數(shù)檔案主管部門劃歸黨委辦公廳[31]，但這并不是說(shuō)絕大多數(shù)檔案主管部門就失去了行政主體的資格，正如傅榮校教授所言“全面依法治國(guó)環(huán)境中，全面依法治檔依法行政是必然趨勢(shì)，檔案行政管理部門歸口黨委辦公廳，并不影響檔案局履行檔案行政管理職責(zé)。”[32]而實(shí)踐中，很多地方的機(jī)構(gòu)改革方案中都規(guī)定黨委辦公廳加掛檔案局的牌子，而且新《檔案法》仍賦予了檔案主管部門行政執(zhí)法權(quán)，包括檔案行政指導(dǎo)、行政監(jiān)督及行政處罰權(quán)，[33]即承認(rèn)檔案主管部門的行政主體資格。因此，檔案機(jī)構(gòu)改革并不會(huì)導(dǎo)致檔案主管部門的行政主體性質(zhì)的改變。

　　4.2公民利用檔案權(quán)利救濟(jì)制度的構(gòu)成

　　4.2.1行政救濟(jì)制度

　　本文的行政救濟(jì)制度是指狹義上的行政救濟(jì)制度，即有權(quán)的行政主體依照法定程序?qū)`法或不當(dāng)?shù)男姓袨檫M(jìn)行審查，并予以補(bǔ)救的法律制度，屬行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督制度。[34]公民利用檔案權(quán)利的行政救濟(jì)制度包括向檔案主管部門投訴及提起行政復(fù)議兩種形式：

　　一是投訴。指公民在利用檔案的過(guò)程中，如果認(rèn)為綜合檔案館的行為侵犯其利用檔案的權(quán)利，可以向檔案主管部門投訴。此時(shí)，“投訴”的受理部門是與被投訴的檔案管理機(jī)構(gòu)同級(jí)的檔案主管部門，此外，還需對(duì)檔案主管部門對(duì)公民投訴的處理期限作出明確規(guī)定，并規(guī)定如果公民對(duì)檔案主管部門做出的投訴處理意見(jiàn)不服的，或投訴處理期限屆滿，檔案主管部門未做出處理意見(jiàn)的，可向其上一級(jí)檔案主管部門提起行政復(fù)議或向法院直接提起行政訴訟。

　　二是行政復(fù)議。除上述形式的行政復(fù)議外，如果公民認(rèn)為其利用檔案的權(quán)利受到侵犯，也可直接向上一級(jí)檔案主管部門提起行政復(fù)議。實(shí)踐中這種情形已有公民提起過(guò)行政復(fù)議，而法院也認(rèn)可這種情形可提起行政復(fù)議，如在袁利明訴上海市虹口區(qū)檔案館一案中，上海市高級(jí)人民法院的行政裁定書披露了袁利明對(duì)上海市虹口區(qū)檔案館未能提供其申請(qǐng)獲取的檔案的行為曾向上海市檔案局提起過(guò)行政復(fù)議，上海市檔案局做出了維持原行政行為的行政復(fù)議決定，上海市高級(jí)人民法院認(rèn)定“[上海]市檔案局具有受理不服虹口檔案館作出的行政行為的行政復(fù)議申請(qǐng)的行政職權(quán)。”[35]即法院認(rèn)定虹口檔案館做出的不向袁利明提供檔案利用的行為屬行政行為，可提起行政復(fù)議及行政訴訟。

　　投訴和行政復(fù)議這兩種行政救濟(jì)途徑是并列關(guān)系，公民可在這兩種途徑中自由選擇。

　　4.2.2司法救濟(jì)制度

　　如前所述，司法救濟(jì)是權(quán)利救濟(jì)的重要支撐，也是權(quán)利救濟(jì)的最后一道防線，公民在利用檔案的過(guò)程中，認(rèn)為檔案管理機(jī)構(gòu)的行為侵犯其利用檔案權(quán)利的，同樣應(yīng)有權(quán)提起行政訴訟，具體可包括兩種形式：一是直接提起行政訴訟，即公民如果認(rèn)為檔案管理機(jī)構(gòu)的行為侵犯了其檔案利用權(quán)的，可直接以綜合檔案館為被告提起行政訴訟;另一是如果公民先行向檔案主管部門投訴或提起行政復(fù)議的，但對(duì)檔案主管部門的投訴處理意見(jiàn)或行政復(fù)議結(jié)果不服的，可按《行政訴訟法》第二十六條的規(guī)定，即如果檔案主管部門對(duì)于公民的投訴或提起的行政復(fù)議決定維持綜合檔案館的決定的，公民可選擇綜合檔案館和檔案局為共同被告，提起行政訴訟。如果檔案主管部門在法定期限內(nèi)未作出處理決定或復(fù)議決定的，公民可直接起訴綜合檔案館，也可針對(duì)檔案主管部門的不作為行為提起行政訴訟，即公民可以以綜合檔案館或檔案局作為行政訴訟的被告。

　　綜上，對(duì)公民利用檔案權(quán)利的保障需要構(gòu)建包括“投訴”“行政復(fù)議”和“行政訴訟”在內(nèi)的全面的救濟(jì)制度，如果僅有“投訴”這一單一的救濟(jì)途徑無(wú)法有效地保障公民利用檔案權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。鑒于新《檔案法》的現(xiàn)有規(guī)定，建議可在將修改的《檔案法實(shí)施辦法》中先對(duì)投訴的處理期限做出明確規(guī)定，并明確規(guī)定如果檔案主管部門逾期未處理的，或公民對(duì)檔案主管部門的處理結(jié)果不服的，可依《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》的規(guī)定在法定期限內(nèi)提起行政復(fù)議或行政訴訟。在今后《檔案法》的修改中，需明確規(guī)定公民可直接對(duì)綜合檔案館侵犯其利用檔案權(quán)的行為提起行政復(fù)議或行政訴訟。

　　5結(jié)語(yǔ)

　　“我們的時(shí)代是一個(gè)邁向權(quán)利的時(shí)代，是一個(gè)權(quán)利倍受關(guān)注和尊重的時(shí)代，是一個(gè)權(quán)利話語(yǔ)越來(lái)越彰顯和張揚(yáng)的時(shí)代。”[36]新《檔案法》明確賦予了公民利用檔案的權(quán)利，使得公民利用檔案的權(quán)利成為法定權(quán)利，同時(shí)，通過(guò)設(shè)置“投訴”這一救濟(jì)途徑、縮短檔案封閉期、推動(dòng)信息化手段的應(yīng)用等來(lái)保障這一法定權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)，這些規(guī)定都是新《檔案法》的進(jìn)步之處，體現(xiàn)了新《檔案法》所具有的時(shí)代性與開(kāi)放性，彰顯了新《檔案法》的“溫度”，這些進(jìn)步之處也與我國(guó)政府信息公開(kāi)及政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放等理念是相一致的，也將促進(jìn)綜合檔案館、檔案工作進(jìn)一步走向開(kāi)放。但同時(shí)研究界也應(yīng)看到，新《檔案法》在公民利用檔案權(quán)利救濟(jì)制度上存在的局限性，將使得我國(guó)公民利用檔案權(quán)利仍處于相對(duì)貧困狀態(tài)，即這一法定權(quán)利未能得到充分保障。為解決這種權(quán)利相對(duì)貧困狀態(tài)，在今后的《檔案法》及《檔案法實(shí)施辦法》的修改中需進(jìn)一步完善公民利用檔案權(quán)利救濟(jì)制度，使公民利用檔案的權(quán)利能得到全面及時(shí)的救濟(jì)。