中國對外投資的特征、挑戰與“雙循環”發展戰略應對

　　[摘 要]新世紀以來，中國對外投資經歷了快速增長和近期回落的過程，投資產業和區域分布呈現出一定的規律和特征。受中國與全球主要經濟體間經貿關系轉變、對外投資主體可持續性、資本流動監管政策變化以及新冠肺炎疫情沖擊的影響，中國對外投資近年來面臨重大挑戰。為應對這些挑戰，中國需要著力構建“雙循環”投資戰略布局，以國內“新基建”和亞洲地區基礎設施投資優勢為基礎，夯實“內循環”;發揮“一帶一路”倡議的投資促進作用，借助 CAI、RCEP 和 CPTPP 等一系列經貿協定重構與歐美等發達國家的經貿合作關系，打通“外循環”，實現國內外投資“雙循環”相互促進的新發展格局。當前應以制度建設為重點提升對外投資質量，厘清政企關系引導國有和私人對外投資協調發展，加強中國海外投資規范化建設和運營，提升資本監管能力促進優質資本出海與利潤回歸。

　　本文源自當代經濟管理 發表時間：2021-04-02《當代經濟管理》雜志為經濟管理類學術期刊(月刊，國內外公開發行)，是由河北省教育廳主管，石家莊經濟學院1979年主辦的刊物，主要刊登經濟管理領域最新研究成果，鼓勵創新之見。

　　[關鍵詞]對外投資;投資壁壘;“雙循環”戰略;投資布局

　　2002 年企業“走出去”戰略提出以來，中國海外投資快速增長，隨著 2013 年“一帶一路”倡議的提出和 2015 年深化供給側改革加快“產能輸出”步伐，中國對外投資迅速擴張，成為全球對外投資增速最快的經濟體。然而近期以來，受歐美發達國家對中國投資態度的轉變和新冠疫情對全球產業鏈的沖擊，中國對外投資發展明顯受阻，不僅項目和金額總量出現下降，并且投資地區也呈現收縮趨勢。

　　為應對國內外復雜嚴峻的經濟形勢，中央適時提出“雙循環”發展戰略：2020 年 5 月，習近平同志在中共中央政治局常務委員會會議上明確提出“要深化供給側結構性改革，充分發揮我國超大規模市場優勢和內需潛力，構建國內國際雙循環相互促進的新發展格局”;在參加全國政協十三屆三次會議經濟界委員聯組會時強調“要把滿足國內需求作為發展的出發點和落腳點，加快構建完整的內需體系，逐步形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，培育新形勢下我國參與國際合作和競爭新優勢”;2020 年 10 月黨的十九屆五中全會通過“十四五”規劃和 2035 年遠景目標，正式將“加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”寫入建議。

　　“雙循環”發展戰略能否有效應對中國對外投資面臨的重大挑戰?中國對外投資的總體和結構性轉變趨勢和成因是什么?在對外投資領域如何落實“雙循環”發展戰略，從而實現新時期更高水平的對外開放?一系列問題的回答對深刻把握中國對外投資的發展趨勢具有重要戰略意義。對此，本文將從分析對外投資總體和結構變化特征出發，歸納總結中國對外投資發展的歷史規律和近期面臨的多重挑戰，分析困難的主要成因，在此基礎上探討對外投資領域如何構建“雙循環”戰略布局以應對多重挑戰，并提出當前需重點把握的幾方面政策內容。

　　一、中國對外投資總體和結構變化特征

　　(一)投資總額呈先增長后下降趨勢

　　2002 年中國企業“走出去”戰略提出以來，中國海外投資增長迅速，尤其是 2013 年“一帶一路”倡議提出后，中國資本的海外擴張步伐加快，2016 年，中國 OFDI 流量首次超過 FDI，正式成為對外投資凈流出國，1831 億美元的對外投資總額使中國躋身全球第二大對外投資國行列①。然而，自 2017 年對外投資實際及合同總額雙雙達到峰值之后，中國對外投資開始出現持續三年的下滑(見圖 1)。

　　(二)投資產業結構呈多元化趨勢

　　從產業分布來看，2009 年金融危機之前，中國海外投資的主要領域為能源、金屬、運輸等，尤其是能源、金屬領域的對外投資占比一度高達 57.9%和 26.1%;而此后則呈現投資產業分散化趨勢，產業結構變異系數從 2005 年的 1.01 上升至 2017 年最高值時期的 1.97，房地產、農業、技術、物流、旅游、娛樂和金融等產業的年投資額比重在 2009 年之后分別達到過 14.2%、18.6%、10.1%、9.5%、9.2%和 9.0% 的較高值(見圖 2)。中國對外投資從目標從資源能源尋求為主向產能合作、技術升級、開拓服務市場、布局全球價值鏈等多元目標邁進。

　　(三)投資區位選擇向東亞回歸

　　從投資區域結構來看，2017 年之前，中國對外投資著力開拓歐洲和美國市場，歐美地區投資占比從 2005 年的 9.6%上升為最高值時期的 48.7%，并且受政策導向、投資環境等因素影響，對非洲、西亞、南美、阿拉伯中東和北非的投資比重也曾達到過 24.7%、37.4%、29.7%、21.3%的階段性高值。但從 2017年后的發展趨勢來看，中國對外投資回歸東亞地區的趨勢十分顯著，2019 和 2020 兩年，東亞地區投資份額分別占到了 21.1%和 34.7%，均超過歐美及其他地區的投資份額(見圖 3)。

　　(四)投資主體結構呈現市場化、技術化特征

　　從中國對外投資的主體構成來看，國有企業在“走出去”的早期發揮了不可估量的作用，尤其是中央企業對資金提供、項目建設和市場開拓起到了關鍵作用，在基礎設施、能源資源、產能合作等領域的占比一直處于主導地位。但從發展趨勢來看，國有企業和中央企業的占比呈現波動下降態勢，分別從 2005 年的 100%和 93.8%下降至 2018 年最低時期的 56.3%和 50.5%(見圖 4)，投資主體所有制構成更加多樣化(張原，2018)[1]。

　　除此之外，對外投資主體中高新企業數量不斷增加，占比從 2005 年的 5.3%上升至 2020 年的 17.3% (見圖 4)，投資主體的行業分布也表明中國對外投資技術升級的趨勢。2009 年前，主營業務為餐飲、住宿、批發、零售、修理、商業服務、物流等傳統服務業以及土木工程建筑企業進行海外投資的比重較高，兩者大約占 55.9%，而技術含量較高的通用和專用設備制造業，以及信息、電信、網絡和技術推廣為代表的服務業總體比重僅為 11.6%，而到 2019 年新冠肺炎疫情前，后兩者的比重擴大到了 16.0%(見圖 5)。

　　二、中國對外投資面臨多重挑戰

　　中國對外投資發展具有一定的延續性規律及特征，然而從近期的總體和結構變化來看，卻呈現出諸多與前期相反或加劇的狀況，預示著中國對外投資面臨多重挑戰。這些挑戰不僅來自新冠肺炎疫情的對全球投資需求和供給雙方的短期沖擊，也包括中國與全球主要經濟體間經貿關系的轉變導致的投資環境變化，以及中國對外投資主體的可持續性問題與資本流動監管政策變化的影響。

　　(一)新冠肺炎疫情嚴重沖擊全球投資體系

　　2020 年上半，中國對外投資實際及合同總額達到近 13 年來的歷史低值;投資目的地為東亞地區的比重較 2019 年上升了 13.6%;投資產業結構變異系數重新下降至 1.46，投資主體主營業務中，土木工程建筑業及房地產比重達到 66.5%的歷史最高值，而通用和專用設備制造業以及信息、電信、網絡和技術推廣等技術含量較高的服務業則縮減至 5.7%;國有企業和中央企業比重從 2019 年下半年開始又呈現上升趨勢(見圖 1—圖 5)，這些變化主要源于新冠肺炎疫情對全球投資體系的嚴重沖擊。

　　1.東道國投資需求下降

　　從東道國投資需求來看，由于新冠肺炎疫情的全球迅速蔓延，無論是歐美發達國家還是發展中國家國內市場均面臨較大不確定性。一方面，疫情導致市場需求發生重大轉變，餐飲、住宿、旅游、客運等行業需求銳減，而交通運輸業、商貿、住宿、餐飲和加工制造業在中國海外投資額比重較高，疫情影響導致的投資總量下降十分明顯。另一方面，中國主要投資目的地國出于安全考慮均出臺疫情管控措施，項目調查、商務談判和資產評估等涉及實體直接投資的人員跨境流動嚴重受限(葛順奇和陳江瀅，2020) [15]，導致新投資簽約、開工受限，跨年度的長期項目經營活動也因東道國勞動力供給和跨境勞務人員流動限制而受到明顯影響。

　　2.母國投資要素供給不足

　　從母國投資供給角度來看，新冠肺炎疫情導致中國國內經濟增長受到重大影響，在“六保”、“六穩”壓力之下，經濟工作重心轉向國內，對外投資資金、勞務、設備和原材料供給均收到顯著影響。中國海外投資主體中國有企業的占比在半數以上，對政策性銀行信貸、財政補貼和國家經濟政策導向等因素較為敏感;而民營和中小企業面臨“融資難、融資貴”問題更為突出，并且由于利潤空間有限和抗風險能力較弱，民營企業對海外市場投資回報率等因素十分敏感，新冠肺炎疫情導致企業均面臨融資空間收窄和融資成本上升的問題，但大中型國有企業抗風險能力相對較強，因此保持了相對高的海外投資。從勞動力供給來看，2020 年中國對外勞務合作人員派出量顯著減少，1—6 月派出人數較 2019 年同期的銳減了 43.4%(見圖 1);同時，受越南、印尼、菲律賓、印度等國家疫情防控和人員流動限制，主要的第三方勞務合作國家勞動力供給也出現明顯下降，嚴重影響了工程外包、交通運輸、商貿、住宿和餐飲業等對外勞務使用量較大的投資項目。從設備、原材料及中間品供給來看，與投資相關的設備和貨物進出口檢驗檢疫嚴格程度上升，出于保障疫情重點物資的運輸需要，其他產品的運力下降或遲緩，也影響了投資開工和持續經營。

　　3.保留近距離和優勢行業規避投資風險

　　與全球其他地區的投資相比，東亞地區的投資與中國區位距離較近、項目經營文化差異較小、合作歷史較長，整體風險可控性更高，受疫情影響相對較低。而從行業來看，中國對外投資優勢集中在建筑工程等傳統基建項目以及發展歷史較長的資源能源相關行業，海外組織基礎較牢固、項目運營成熟度較高，抗風險能力也相對強，而技術型制造業和服務業等行業的投資為近年來新開拓的海外業務，本身處在試水、培育和發展階段，受新冠肺炎疫情供需兩端收縮的負面影響更大。

　　(二)主要經濟體間經貿關系與投資環境變化

　　新冠肺炎疫情對中國海外投資產生了短期重大沖擊，然而回溯 2020 年前的發展歷程可以發現，對外投資的總量下降以及產業和區域結構性變化在 2017 年左右已經開始顯現，表明中國對外投資面臨的困難早于疫情出現，主要是經濟體之間經貿關系的變化以及政策性因素導致的投資環境改變。

　　1.逆全球化趨勢與中美經貿摩擦

　　2008 年金融危機距今已有十余年，但全球經濟仍然沒有徹底從危機之后的余震中復蘇，全球經濟增速大幅放緩，經濟“蛋糕”無法像過去那樣迅速做大，而是進入“分蛋糕”的利益爭奪階段。在這一過程中，單邊主義、貿易保護主義、逆全球化思潮不斷涌現，經濟全球化進程遭遇嚴峻挑戰。特別是 2017 年美國特朗普政府執政以來，推行“美國優先”的對外經濟政策，在積極推動本國海外產業回流的同時對其他國家投資采取限制性措施，而中國成為了這些措施的主要目標國(張原和陳建奇，2018)[2]。從不同階段中國對外投資的地區分布狀況可以發現，2016 年特朗普政府執政前，中國對北美的投資占比一直處于擴大狀態，而 2017—2020 年占比則較前期下降了一半左右(見圖 6)，中國對美國投資占比從 2016 年最高峰時期的 40.4%銳減至 2019 年的 6.4%以及 2020 年上半年的 4.3%，下降速度快于全球其他地區。

　　2.歐洲發達國家增長乏力與民粹主義思潮

　　2017 年以來，歐盟各國平均 GDP 增速和跨國投資持續 3 年下滑，國際貨幣基金組織(IMF)預測歐盟地區 2020 年 GDP 增速將下挫至-6.5%的歷史低值，甚至低于金融危機最嚴重時期的-5.4%。經濟衰退直接催生了歐洲發達國家再工業化的浪潮，其目標是通過保護國內產業、保持核心技術優勢、鞏固和擴張產業鏈控制能力來實現經濟穩定與就業增長，部分歐盟成員國轉向以“經濟愛國”為旗幟的貿易保護主義。這些經濟政策取向對歐洲民粹主義和民族主義思潮的抬頭產生了推波助瀾的作用，疊加“移民” 和“難民”問題后形成了明顯的對本國、本民族或本地區以外事物的排斥和拒絕，使得對外投資領域的合作變得越來越困難，中國對歐盟地區的投資總額在 2017 年達到峰值后，2018 和 2019 年分別下跌了 52.4%和 43.6%，2020 年上半年已重新跌回至 2009 年的低值水平。

　　3.部分新興國家投資環境惡化

　　2013 年“一帶一路”倡議提出后，中國在發展中國家的投資出現較快增長，然而受到歐美發達國家產業鏈、價值鏈“回縮效應”以及貿易保護主義思潮的影響，部分新興經濟體投資及營商環境惡化，主要表現為通貨膨脹和貨幣貶值、商業糾紛上升、對中國企業和項目的虛假抹黑和不實報道、政局不穩定等。2019 年中國在撒哈拉以南非洲、北非和中東、南美地區的投資比 2018 年分別下降了 19.2%、34.9% 和 38.0%，2020 年新冠肺炎疫情爆發后，多數發展中國家整體醫療體系承載力不足，公共衛生疾控能力較弱，社會矛盾升級，甚至演變為騷亂沖突和政治動蕩，直接影響了中國投資項目的正常建設和經營。

　　4.東道國投資審查與經營管控趨嚴

　　歐美發達國家和部分發展中國家的投資政策轉變集中體現在海外投資審查和經營管控相關政策升級。自 2018 年 3 月開始，美國針對中國進行的“301 調查”直接涉及“中國制造 2025”中的產業規劃及對外投資，大幅收緊中國企業赴美投資審核和在美經營調查，2018 年 8 月，特朗普簽署《外商投資風險評估現代化方案》，以國家安全、土地、自然資源和基礎設施所有權為由限制外商在美投資，并且對 “國家安全”外延進行泛化，不僅包含國防軍事相關產業，還擴大至能源、電信、航空、集成電路、人工智能、先進材料等關鍵技術，甚至包含金融、數據運用和用戶信息收集、新聞傳媒等行業(張苡萑， 2019)[3]，對中國或中國背景企業投資設置明顯障礙。

　　歐盟對外國投資的審查力度自 2017 年以來也逐步增強，2019 年 3 月歐盟理事會正式批準了《歐盟統一外資安全審查框架協議》，涉及能源、交通、供水、衛生、通訊、媒體、數據處理或存儲、航空航天、國防、選舉、金融、土地及房地產等關鍵基礎設施，人工智能、機器人、半導體、網絡安全、量子及核技術、納米和生物等關鍵技術及軍民兩用物品，以及能源或原材料、糧食安全關鍵供應等領域，并且要求對政府主導的外來投資項目加強投資審查(廖凡，2019;徐保昌等，2020)[4][5]，這些限制性規定與中資企業的投資領域和所有制特征高度重合，使得中國對歐盟投資面臨重大阻礙。

　　除此之外，澳大利亞 2019 年以來也收緊了外資審批政策，多次以“國家安全”為由否決中資企業的海外收購，加強敏感領域投資的合規審查;日本 2020 年出臺《外匯法》提高外資在日本的投資門檻，重點審核武器、石油、飛機、航天、核能、網絡安全、電力、煤氣等領域的外資企業(鄖彥輝，2020) [6];印度政府 2020 年也新修改外資審批規則，限制疫情期間外資對印度企業進行“投機性收購”(樓春豪，2020)[7]。

　　無論是歐美發達國家還是部分發展中國家對外投資審查的取向，都表明投資領域的保守化、所有制類別的歧視性明顯上升，直接導致了中國對外投資的規模縮減和行業轉變。2019 年，中國在審查涉及領域的年均投資總額都較 2018 年之前大幅下降，部分降幅超過 50%，物流、農業、金融、房地產、技術、娛樂媒體、公用事業和能源領域的投資分別下降了-91.5%、-86.3%、-70.9%、-46.6%、-46.4%、-28.4%、 -24.6%和-15.2%(見圖 7)。

　　(三)投資主體可持續性與資本流動政策變化

　　1.國有資本主導模式面臨內外部困難

　　中國“走出去”的本土企業中國有企業占到了半數以上，并且隨著中國對外投資規模的擴大，國有企業參與海外并購、綠地投資的數量也快速擴大，但是伴隨而來的問題也不斷出現，主要包括國有企業自身經營效率和來自東道國的身份歧視。一方面，多數中國國有企業投資集中在傳統產業，高新技術企業較少，并且具有項目規模大、全球布點多、營業額高但投資成本高、技術易替代、國際議價能力低等 “大而不強”的特征，并且由于委托-代理鏈條較長、預算軟約束等問題長期存在，國有企業海外經營中激勵機制不健全和經營效率低下等現象屢見不鮮。另一方面，部分投資東道國認為有政府背景的企業可以通過廉價信貸支持、財政補貼、管理層人事決策等途徑干預海外投資與獲得市場優勢，具有國家壟斷的非公平競爭優勢，并且認為政府背景企業的海外投資可能帶有政治目的，因此東道國會采取警惕、防范甚至封鎖的態度。從最近歐盟和美國投資審查的最新發展狀況來看，《歐盟統一外資安全審查框架協議》規定歐盟成員國在審查外資時需考慮外國投資主體是否直接或間接地受到外國政府控制，投資資金性質和來源是否與政府密切相關或受到政府補貼等;美國的《外商投資風險評估現代化方案》也重點針對政府背景企業建立強制性申報要求，如果投資方有外國政府背景，且相關投資活動有助于這類主體獲得“關鍵設施”、“關鍵技術”和“敏感數據”，就必須向美國對外投資審查委員會申報并接受審查。 “所有制歧視”使得國有資本主導的對外投資模式面臨較大困難。

　　2.民營經濟海外投資風險與回報不匹配

　　民營企業海外投資近年來面臨的主要困難在于投資風險與回報的不匹配，從而導致企業海外投資經營積極性下降。從風險來看，由于海外投資保護平臺尚未完善，民營企業在融資渠道、產業鏈和市場穩定性、產品和匯率價格、政商關系、勞資關系、法律保障、軍事安全等方面，均存在較高風險。而從海外投資目的來看，民營經濟通常以拓展海外市場業務、獲得勞動力和原材料成本優勢，最終以投資利潤回報為主要目標，然而從民營經濟對外投資的主要領域可以發現，利潤率較高的行業中，國有資本仍然占主要份額，能源、運輸、房地產、金融等行業中非國有投資比重僅為 8.5%、16.3%、35.4%、45.4%;民營企業為主的行業包括健康、旅游、技術和部分制造業，但整體投資額和利潤率不高(見圖 8)，技術類行業盡管代表未來發展方向，但目前面臨東道國投資審查收緊等制度障礙，對外投資受到較大限制。

　　3.資本流動監管收緊虛假對外投資

　　除了上述困難之外，部分投資主體借助虛假投資實現資本非法外逃的問題，也影響了中國對外投資的持續健康發展。2014 年以來，伴隨經濟下行和人民幣貶值，中國國內資本外流的壓力加大，資本賬戶凈誤差與遺漏項加上非儲備性金融賬戶余額持續為負，規模一度接近甚至超過經常賬戶余額，預示著中很可能存在較為嚴重的非法資本外逃(張原和杜金富，2020)[8]，部分跨境資本即通過大型海外并購交易等虛假投資途徑實現。對此，國家外匯管理局從 2015 年 8 月開始連續出臺措施加強購匯監測，防范虛假投資、虛假貿易和跨境套利;2016 年年底開始進一步嚴控資本外流，嚴格審查大型海外并購，重點監管國有企業境外購買或開發中方投資額在十億美元及以上的大宗房地產、中方投資額在十億美元及以上的非主業大額并購、一百億美元及以上的特別大額對外投資項目等。資本流動監管收緊，打擊虛假對外投資，在一定程度上降低了“海外投資熱”，使得 2017 年之前一路走高的對外投資調轉向下。

　　三、后疫情時期中國投資“雙循環”戰略布局

　　短期疫情沖擊和國內外經貿合作環境的變化使得中國對外投資面臨多重挑戰，如何應對這些挑戰，成為未來中國實現高水平對外開放的關鍵。中國對外投資需要著力構建“雙循環”戰略布局，一方面立足國內“新基建”增長點和亞洲地區基礎設施投資優勢，夯實國內“大循環”主體;另一方面發揮“一帶一路”倡議的海外投資支撐作用，借助 CAI、RCEP 和 CPTPP 重構大國間經貿伙伴關系，穩定并適度開拓歐美等發達國家市場，實現國內外投資“雙循環”相互促進。

　　(一)立足國內和亞洲地區投資基礎

　　1.發揮“新基建”投資穩定內需的作用

　　在海外投資拓展空間縮小和國內經濟穩內需、穩增長的壓力下，中國對外投資需要更加注重產業鏈的整體協同性及其對國內實體經濟的促進和帶動作用。與傳統基礎設施建設投資相比，大數據、云計算、人工智能、機器人、新一代電子信息、生物醫藥等產業為代表的“新基建”與大規模技術創新密切關聯，有助于推動生產力較快發展，同時對疫情及后疫情時代的消費習慣和就業方式都產生了變革性影響，有助于擴大內需并拉動經濟增長，為中國經濟中長期增長培育新動力。

　　從短期和中長期投資布局來看，“新基建”投資應有所側重：人工智能、大數據、云計算等科技創新首先需要穩定安全的互聯網基礎設施，“新基建”投資首先要為這類研究與開發活動提供可試驗、可兼容、可運行的創新環境，因此短期中以 5G 為代表的通信網絡建設是“新基建”的投資重點;而從中期來看，隨著互聯網基礎設施的完善，以“互聯網+”為特征的傳統產業升級、工作及生活模式創新將成為主要增長點，基于網絡分工的新型制造業生產模式、基于大數據中心構建的采購、銷售、服務等平臺經濟建設，都將是中期“新基建”投資的重點(陳建奇，2020)[9];而從長期來看，新一輪的科技革命不僅會深刻影響中國國內的生產和消費，也會重塑全球產業鏈和世界經濟版圖，中國企業在國內“新基建”投資的基礎上也需要積極延伸產業鏈，布局海外高端制造業和數字經濟等相關新興產業。

　　2.立足亞洲基礎設施投資優勢對接新興經濟體投資需求

　　從新冠肺炎疫情和中國與主要經濟體間經貿關系的發展趨勢來看，回歸亞洲地區是中國近期對外投資的重要選擇。中國周邊發展中國家長期受制于基礎設施不足，對公路、鐵路、港口、機場、建筑、水利、供電等傳統基礎設施的需求量仍然較大，并且隨著這些國家工業化和城市化進程的加快，對互聯網、電信、通迅等“新基建”的需求也不斷提升(黃勇和謝琳燦，2020)[10]。依據亞洲開發銀行的估測(Asian Development Bank，2017)[11]，到 2030 年，亞洲地區各經濟體的基礎設施投資需保持每年 1.7 萬億美元投入規模，總投資量突破 26 萬億美元，才能達到世界平均水平，而目前實際投資規模僅為需求的一半。這些基礎設施投資仍將持續較長時期，且有更新換代的需求，而中國的產出能力和比較優勢又恰好與這些國家的需求相契合，具有規模優勢、技術優勢和成本優勢。同時，對于國內部分領域市場趨于飽，傳統基礎設施產能局部過剩的狀況，可以起到輸出利用，物盡其用的作用。從上述多方面來看，立足亞洲地區投資，統籌國內外資源和市場，應成為謀求更大范圍內全球性發展空間的重要基礎。

　　(二)發揮“一帶一路”倡議的海外投資支撐作用

　　1.投資與援助相結合構建弘義融利的合作機制

　　從國內國際“雙循環”發展格局的構建來看，僅局限于國內和亞洲地區的投資是不夠的，拓展更大范圍內的全球發展空間，需要借助“一帶一路”倡議的契機，將對外投資與援助相結合，構建弘義融利的經貿合作機制，為中國對外投資創造良好的外部環境。“一帶一路”沿線國家多為發展中國家，經濟基礎較為薄弱，中國積極對接沿線國家發展戰略，依托基礎設施投資推動開發式減貧，可以有效增加沿線國家的就業機會和收入水平，而收入水平的增加將有利于消費增長和升級，同時改善當地的投資環境，從而促進進出口與對外投資的良性發展。這一互利共贏的發展模式有助于中國與沿線各國的民心相通，營造中國對外投資的友好國際環境，并構筑未來中國與全球其他發展中國家投資合作的基礎模式。

　　從“一帶一路”沿線各國抗擊新冠疫情的情況來看，不少發展中國家在醫療服務、衛生機構、應急設施、網絡通信、物流運輸等基礎設施領域的缺口仍然較大，沿線各國在醫療相關的民生投資方面有著巨大的需求和合作空間(齊力，2020)[12]，將這類投資與援助相結合將有助于各國走出短期困境。同時，歐美國家產業鏈回縮和價值鏈回流產生的負面作用不僅影響中國，也同樣波及“一帶一路”沿線發展中國家，創新“南南合作”和“南南互助”機制，抱團取暖成為應對中長期負面沖擊的重要策略。

　　2.從資源能源、基建投資為主向多元化方向發展

　　從 2013 年“一帶一路”倡議提出以來，中國對沿線國家和地區的投資主要以資源能源、基建投資為主，其中能源、運輸、房地產和金屬行業的投資分別占到了 39.3%、24.5%、9.7%和 7.6%，四項投資集中度達到了 81.2%;而中國對其他國家和地區的投資行業則相對分散，上述四項總和集中度約為 45.5% (見圖 9)。這一方面與“一帶一路”國家和地區的要素稟賦、市場需求和經濟發展階段相關，由于發展中國家占比較高，資源、能源等初級要素出口、基礎設施建設需求等相對發達國家和地區高;另一方面與中國在“一帶一路”國家和地區的投資訴求直接相關，隨著中國宏觀經濟總量的不斷增長，支撐經濟發展的能源與資源供需緊張關系短期內難以改善，資源尋求型對外投資是中國在“一帶一路”國家和地區的重要投資類型。

　　然而，隨著經濟發展水平的提升和工業化進程的推進，“一帶一路”國家和地區對中國投資的訴求也將發生轉變，中國需要重新思考“一帶一路”地區投資產業布局調整和供應鏈重組等深層次問題。充分把握“一帶一路”國家引資政策風向，綜合勞動力資源、土地要素成本、原材料供給、當地市場需求、全球市場輻射以及中國對外投資戰略目標等因素，適時加強制造業、農業、公用事業、金融基礎設施等方面的投資，通過構建國內外聯動的產業鏈和供應鏈，提升“一帶一路”地區的投資質量。同時，隨著數字經濟的全球化發展，“數字鴻溝”問題很可能成為制約落后國家發展的新障礙，“一帶一路”發展中國家擺脫“數字貧困”的訴求也迅速顯現，因此，盡管近期技術類中資企業在歐美市場投資中可能受到較大阻礙，但可以充分響應“一帶一路”國家和地區的訴求，選擇資本相對充裕、勞動力素質較高的國家投資通信網絡、數據中心、電商平臺、智能物流、線上教育等技術密集型產業(姜英梅，2020)[13]，實現對外投資的技術升級。

　　(三)穩定和適度開拓歐美等發達國家市場

　　1.借助 CAI、RCEP 和 CPTPP 重構經貿伙伴關系

　　對歐洲和美國對外投資的下降是近年來中國對外投資總量減少和結構性轉變的重要原因，并且從歐美等發達國家對中國投資所持的態度來看，短期內迅速扭轉下滑趨勢的可能性不大。然而，伴隨經濟增長及外匯資產的不斷擴張，與發達國家的投資合作仍然是新時期對外開放不可或缺的內容，中國需要借助中歐全面投資協定(CAI)、區域全面經濟伙伴關系協定(RCEP)以及全面與進步跨太平洋伙伴關系協定(CPTPP)等重要的雙邊和多邊協定，重構與發達國家之間的投資伙伴關系。

　　在中美經貿摩擦，貿易保護主義、單邊主義等逆全球化風險升溫的背景下，2020 年 12 月達成的中歐全面投資協定(CAI)對于穩定中國對發達國家投資具有重要意義。CAI 確立了大幅放寬市場準入的制度保障，與中國《外商投資法》對接，確立了準入前國民待遇加負面清單模式作為市場準入規則;同時，CAI 注重公平競爭的法治化營商環境，就國有企業競爭中性、補貼透明度、強制技術轉讓等與中國對外投資密切相關的議題達成共識;另外，CAI 包含了較為先進的可持續發展議題及爭端解決機制，就投資涉及的環境保護標準、勞工權益、行政執法、金融監管等問題制定專門規定(陳建奇，2021)[14]。協議拓寬的領域和規范化的標準不僅有助于降低保護主義及單邊主義造成的中歐經貿關系負面沖擊，穩定中歐雙方投資主體的經營預期，而且有助于構建中國對歐投資公平、透明的競爭市場環境，促進中國投資的質量提升。

　　對于中國與亞太地區發達國家的經貿關系，主要依托 2020 年 11 月中國與日本、韓國、澳大利亞、新西蘭和東盟十國成員簽署的區域全面經濟伙伴關系協定(RCEP)，推進貿易和投資自由化、便利化。 RCEP 跨國投資規定對原有東盟“10+1”自由貿易協定的投資規則進行整合和升級，其中有關最惠國待遇、禁止業績要求、負面清單模式、市場準入、國民待遇等相關內容比原有規定更加進步，并承諾未來自由化水平只進不退;與此同時，投資便利化包括了爭端預防、投訴和協調解決方式等規范化程序內容，有助于支持多邊體制、構建開放型世界經濟，對深化區域經濟一體化、穩定全球經濟具有重要意義。

　　對于更大范圍內的經貿關系改善和中美經貿關系重構，中國將通過積極考慮加入全面與進步跨太平洋伙伴關系協定(CPTPP)來實現。CPTPP 前身為 2015 年 10 月美國、日本及加拿大等 12 國達成的跨太平洋伙伴關系協定(TPP)，2017 年 1 月特朗普政府宣布美國正式退出 TPP，但日本隨后宣布除美國外的 11 國將繼續推進這一協議的達成。從 2018 年 12 月正式生效的 CPTPP 項目架構、協議條款來看，保留了原 TPP95%以上的內容，仍然代表了迄今為止最高水平的經貿自由機制;從成員國構成來看，與美國簽訂美墨加協議(USMCA)的加拿大和墨西哥兩國均為 CPTPP 成員國;并且隨著美國政府換屆，不排除其對外經貿政策調整，甚至重回 CPTPP 的可能。因此，對于中國而言，積極考慮加入 CPTPP 將有助于加強中國與美洲和環太平洋地區發達經濟體之間的互利聯系，修復與這些國家之間的經貿伙伴關系，改善投資環境。

　　2.著眼疫情和后疫情時期拓展投資合作空間

　　CAI、RCEP 和 CPTPP 等協議的達成和推進為中國與發達國家的雙邊投資構建了基本合作框架，有助于扭轉近年來發達國家在對外經貿合作中投資審查保守化、技術領域投資政治化、投資主體歧視性以及疫情期間外資收購防范性的發展趨勢。但中國與歐美及其他發達國家的新一輪投資合作熱潮能否開啟，則并非協議達成即可一蹴而就，還需要投資主體雙方對于當前及未來投資合作戰略機遇的把握和開拓。

　　從目前來看，中國國內新冠疫情防控已進入常態化，總體呈零星散發和局部地區小規模聚集性疫情狀態，而歐美主要發達國家疫情仍處在大規模流行甚至爆發階段，按照世衛組織首席科學家蘇姆亞?斯瓦米納森預測，全面控制疫情可能需要 4 到 5 年時間②。這意味著中國與發達國家在加強抗疫合作方面還有較長的歷程，在防疫物資生產和供給、醫療設備、設施和服務供給，疫苗研發、生產以及擴大疫苗的可及性，以及為不具備研發和生產能力的發展中國家疫苗及醫療需求提供全球公共產品等方面，均有較大的合作空間。同時，疫情也催生了遠程醫療、在線教育、網絡通訊、網購服務、物流快遞、直播娛樂、居家休閑等新興產業的成長，以及新舊產業的融合發展，由此派生的終端設備生產、通訊網絡建設、核心零部件制造、數字化平臺搭建、運營推廣服務等為中國與發達國家之間的高新技術領域投資合作拓展了巨大的市場空間。

　　在后疫情時期，隨著全球產業鏈、供應鏈重回正軌，中國與發達國家間的投資合作仍有較大空間，包括餐飲旅游、航空運輸、國際海運、醫療衛生、生物技術、環境服務、新能源汽車、云計算服務、金融服務等領域的投資將逐步復蘇或延續新產業成長趨勢。隨著中國 OFDI 逐步走向成熟，中國對發達國家投資應更多考慮東道國需求，以產業多元化、產業鏈嵌入和需求本地化為導向，逐步實現國際化融入和技術升級。從過去十多年中國對發達國家投資趨勢來看，中國對外投資行業與母公司主業一致性下降為大趨勢，且這一趨勢不因逆全球化和疫情沖擊等因素而發生逆轉(圖 10)，這表明中國對外投資的長期、可持續發展必需更多考慮東道國利益，中資企業自身的核心競爭優勢需要不斷適應外部需求，并在這一過程中成長為國際化企業，獲得中長期利益。

　　四、結論與政策建議

　　中國提出企業“走出去”戰略近 20 年來，對外投資蓬勃發展，經歷了前 15 年快速增長和近期回落的過程，投資產業和區域分布呈現出一定的規律及特征。2017 年后，中國與全球主要經濟體間經貿關系轉變、對外投資主體的持續性、資本流動監管政策變化以及新冠肺炎疫情沖擊等因素都對中國對外投資的發展產生了重大挑戰。為應對這些挑戰，中國需要著力構建“雙循環”投資戰略布局，以國內“新基建”和亞洲地區基礎設施投資優勢為基礎;同時發揮“一帶一路”倡議的海外投資支撐作用，并借助CAI、RCEP 和 CPTPP 等一系列區域和全球經貿協定重構與歐美等發達國家間經貿合作關系，實現國內外投資“雙循環”相互促進的新發展格局。對此，中國對外投資需要重點做好以下幾方面工作：

　　(一)以制度建設為重點提升海外投資質量

　　2017 年后中國對外投資下降和結構轉變的重要原因之一是中國與主要發達國家和部分發展中國家經貿關系變化，并且集中體現在歐美等國海外投資審查和經營管控收緊，表明參與和制定雙邊及多邊經貿協定是提升友好經貿合作環境的制度基礎。從主要發達國家和新興發展中國家的實踐來看，均通過制定高標準協定引領高水平對外開放，無論是日本主導的 CPTPP，東盟達成的 RCEP，還是美、墨、加三國簽訂的 USMCA，均著眼于構建高水平經貿合作協定。中國與歐盟達成的 CAI 為構建全面、平衡和高水平的投資協定開啟了新篇章，但目前中國在這類規則標準制定的過程中仍以參與為主，主導建立標準的能力和話語權較為欠缺。2013 年“一帶一路”倡議提出以來，中國和“一帶一路”主要參與國家之間還未形成高標準且適應該地區經貿發展的協定，在市場原則和國際通行規則軟聯通方面仍然存在較大差距。未來中國應以制度規則建設為重點，提升國際公共產品的提供能力，為中國對外投資發展打造良好的外部制度環境。

　　(二)厘清政企關系引導優質私人資本

　　從中國對外投資主體所有制性質來看，目前受東道國投資審查影響較大的是國有和國有控股企業，這一方面來自主要發達國家對中國政企關系根深蒂固的不信任，另一方面則是認為國家層面的激勵因素可能在全球市場供應鏈上下游扮演關鍵角色，由此產生的競爭扭曲可能損害私人主體。對于來自意識形態偏見的主張，目前中國已經提出了明確的方案，即倡導“競爭中性”，反對所有制歧視，但僅憑理念性的提法在實際操作層面仍然是不足的，必須在規則和制度構建上與主流經貿協定和相關國家接軌。目前 WTO 多邊框架中尚未正式包含國有企業、競爭中性相關的內容，但澳大利亞、歐盟、美國和 OECD 在 1996—2012 年期間陸續建立了明確針對國有企業的競爭中性標準，以 CPTPP 為代表的高標準經貿協定中也已涵蓋國有企業和壟斷條款。因此，中國未來對外投資的可持續發展必須建立在國有企業改革的基礎上，厘清政府與企業、政府與市場關系。一方面需要推進混合所有制改革，國有資本主要關注市場失靈領域和國家安全行業，適當退出經營性領域;另一方面考慮借船出海，與香港等企業合作，借助其他形式企業進行國際市場合作。與此同時，對于具有較強競爭力的私人資本，應積極引導其參與已有的國有資本為主的對外投資優勢產業，并開拓多元化產業和高新技術領域。

　　(三)加強中國海外投資規范化建設和運營

　　“雙循環”投資戰略布局對于實現新時期更高水平對外開放具有重要意義，這種高水平不僅體現在產業鏈向中上游延伸，也要求中資企業在海外投資運營中更規范有效地處理知識產權、環境保護和勞工權益等相關問題。從區域經濟合作規范的發展趨勢來看，歐盟《通用數據保護條例》(GDPR)、RECP 和 CPTPP 等均對知識產權和數據保護進行了明確規定，CPTPP 還進一步詳細規范了環境保護和勞工權益方面的問題;即便從發展中國家來看，近年來對于限制高污染企業入駐本國也趨向于嚴格管理，在勞工問題規范方面逐步向發達國家看齊，中國對外投資傳統類型中的承包工程和勞務合作業務面臨的環境風險和勞工法律風險，以及技術類投資面臨的知識產權風險日益上升。對此，中國對外投資一方面需要從資源能源、基建等環境和安全生產事故高風險領域轉型，向環境友好和勞工使用規范化的產業發展，另一方面則需要規范化海外自貿園區建設和運營，大力提升中資企業知識產權、法律風險意識和糾紛處理能力。

　　(四)提升資本監管能力促進優質資本出海與利潤回歸

　　除了來自外部的壓力之外，近年來中國對外投資的收縮也與國內對資本外流監管的加強有關，包括 2017 年國家外匯管理局《進一步推進外匯管理改革完善真實合規性審核的通知》和 2018 年國資委《關于加強國有企業境外投資管理規定》等在內的資本監管規定在打擊非法資本外流、促進投資流程規范化的同時，也導致許多中資企業領導層對海外投資產生了較大的擔憂，尤其是存在較大投資風險或較難達到預期經濟回報的項目，投資決策者畏難情緒較大。對此，監管部門應對相關政策進行適當解讀，同時出臺配套支持優質資本出海和激勵其利潤回歸的稅收、結售匯等相關政策，在幫助海外投資企業管控風險的前提下，鼓勵優勢企業探索實踐，積極推進海外投資的發展。同時，對于企業對外投資績效的評價，應秉持全面、客觀、持續的原則，除了關注企業經濟利潤回報之外，也應從全球市場影響力、技術水平提升、就業、減貧和企業社會責任等多角度全方位評價中國企業的對外投資績效。