韌性能力何以實現(xiàn): 社區(qū)風險治理的結構 調(diào)適與功能復合

　　摘 要: 面對新興風險的擾動與沖擊，韌性逐漸成為社區(qū)風險治理研究的新路徑。既有研究多關注社區(qū)韌性的概念界定、社區(qū)韌性特質(zhì)與屬性的靜態(tài)解析，缺少對社區(qū)韌性能力的生成和運行機制的動態(tài)研究。本研究通過對百步亭社區(qū)的疫情防控實踐分析，挖掘社區(qū)風險治理過程中韌性能力的結構要素與功能表征。研究發(fā)現(xiàn)，韌性能力內(nèi)含于社區(qū)風險治理結構的價值層次、制度層次和集體行動層次的相互作用過程，并體現(xiàn)出以穩(wěn)定性、抗逆性和能動性為核心的功能復合。韌性能力的提升，需要在常態(tài)與應急下對社區(qū)風險治理結構進行調(diào)適，在互動與合作中促進社區(qū)風險治理功能優(yōu)化。

　　汪靜; 雷曉康， 西北大學學報(哲學社會科學版) 發(fā)表時間：2021-11-10

　　關鍵詞: 韌性; 風險; 社區(qū)治理; 治理體系; 治理能力

　　一、問題提出與文獻綜述

　　《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和 2035 年遠景目標綱要》提出“社會治理特別是基層治理水平明顯提高，防范化解重大風險體制機制不斷健全，突發(fā)公共事件應急能力顯著增強”的發(fā)展目標[1]。隨著社會治理和服務重心下移、資源下沉，社區(qū)成為當前風險治理的主要陣地和基本單元。在社會治理轉型進程中，社區(qū)生活日益開放多元，社區(qū)事務更加復雜，社區(qū)居民利益日趨分化，社區(qū)越來越成為風險的集聚地和風險后果的主要承擔者，同時也對社區(qū)風險治理能力的提升提出更高要求。有關社區(qū)風險治理的研究日益受到國內(nèi)外學界的重視，如何在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化總體要求下，提升社區(qū)治理能力尤其是社區(qū)風險治理能力成為新時代研究的重要議題。

　　20 世紀 80 年代以來，人類社會處于高度復雜性和高度不確定性的狀態(tài)中，全球化和后工業(yè)社會的來臨日益暴露出社會的結構性缺陷，導致風險和危機事件頻發(fā)[2]。高風險成為社會的顯著特征，且越來越表現(xiàn)出多元性、系統(tǒng)性、隱蔽性。風險的多元性反映出風險的形式多樣，傳統(tǒng)的單一風險和新興的復合風險相互交織，在社會、空間、時間層面上具有普遍性和不可逆性[3]。風險的系統(tǒng)性特征表現(xiàn)在致災因子相互關聯(lián)，導致風險的危害和傳播會擴散影響到其他相關領域，單一風險的爆發(fā)可能會引致其他風險接踵而至，極易導致系統(tǒng)性的公共危機爆發(fā)，產(chǎn)生風險“漣漪效應”。風險的隱蔽性使得內(nèi)源性和偶發(fā)性的非傳統(tǒng)安全問題日趨成為主要風險源，現(xiàn)代社會運行的非線性機制不斷破壞傳統(tǒng)空間的“超穩(wěn)定結構”，風險影響的長尾效應也容易被裂變式放大[4]。在社區(qū)層面，厘清社區(qū)風險的形成演變機理，合理解釋社區(qū)風險治理表象背后的結構要素關系和風險治理能力提升的有效進路，對完善基層治理具有重要的意義。目前，有關社區(qū)風險治理的研究主要集中于兩個方面: 一是社區(qū)風險治理的“場域論”，關注社區(qū)風險治理的結構與秩序; 二是社區(qū)風險治理的“過程論”，強調(diào)社區(qū)風險治理的全周期管理路徑。

　　( 一) 社區(qū)風險治理“場域論”

　　社區(qū)風險治理“場域論”基于布迪厄( Pierre Bourdieu) 的“場域”理論，描述風險場域下的風險運作空間、風險環(huán)境中社會行動者所處的位置及其互動關系[5]。在社區(qū)空間中，誘發(fā)風險的不確定因素不斷增加[6]，社區(qū)風險治理要求將失序的社區(qū)場域加以秩序重構[7]。在新興技術風險所疊加催生的高風險社會之中，社區(qū)是風險產(chǎn)生、應對和事后恢復的第一場所[8]，風險因素多聚焦在社區(qū)空間，形成一個復雜的治理過程[9]。但傳統(tǒng)的社區(qū)風險治理框架已無法適應新興風險帶來的挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在社區(qū)治理邊界的模糊性與新興風險的陌生性、治理資源的分散性與新興風險的關聯(lián)性、治理結構的穩(wěn)定性與新興風險的動態(tài)變化性、治理模式的確定性與新興風險的不確定性之間的不相適應[10]。建立健全社區(qū)風險治理體系，需要不斷提高社區(qū)應對風險和危機的能力[11]。

　　( 二) 社區(qū)風險治理“過程論”

　　社區(qū)風險治理“過程論”從應急管理的角度，將風險管理納入社區(qū)治理過程中，分析社區(qū)在風險應對中的治理行為。社區(qū)風險治理強調(diào)將風險防控和應急管理向社區(qū)下沉，在與應急管理的銜接中有效提高處理急難險重任務的效能[12]，需要逐步推動社區(qū)治理理念的更新，使災害風險管理理念融入社區(qū)治理環(huán)節(jié)，讓災害風險防治貫穿社區(qū)日常工作與民眾日常生活[13]。尤其是面對新興風險，社區(qū)應注重形成安全需求—風險辨識—治理網(wǎng)絡—目標共識之間的互動連續(xù)體，從風險控制轉向風險溝通[14]。同時，社區(qū)風險治理注重準備階段、籌劃階段和實施階段等在內(nèi)的全周期管理和全過程風險管控，形成新式“預防—準備—響應—恢復”閉環(huán)成為破題關鍵[15]。

　　社區(qū)風險治理的“場域論”和“過程論”研究都有助于在傳統(tǒng)“事后風險分配制”基礎上做到基層風險治理轉型，建立由多元治理主體責任共擔的“防范性風險管理機制”[16]。但社區(qū)風險治理的“場域論”和“過程論”均存在對社會風險沒有足夠的預判能力，難以對未來做長期科學的規(guī)劃和風險預警，暴露出地方基層部門及其相關責任人風險意識缺乏、主觀認識不夠、處置突發(fā)公共事件能力不足的問題[17]。因此，急需從社區(qū)風險治理“場域論”和“過程論”轉向一種強調(diào)社區(qū)風險治理“能力論”的視角，即注重探討社區(qū)在應對干擾時的“應對能力”。這種社區(qū)風險治理的“能力論”綜合了“場域論”對風險治理結構的強調(diào)以及“過程論”對社區(qū)風險治理全周期的關注，試圖在場域和過程之間揭開社區(qū)自組織調(diào)適風險以及風險治理能力生成的“黑箱”。

　　以能力為視角的韌性研究，針對社會系統(tǒng)中某一層次的主體，分析其所具備的何種能力能夠在遭遇沖擊后保持穩(wěn)定[18]。在城市層面，城市韌性指在城市這一社會生態(tài)系統(tǒng)中面臨不確定性的情況下，城市系統(tǒng)的營建、維護、反應和協(xié)調(diào)能力[19]。在社區(qū)層面，疫情催生了對社區(qū)韌性的廣泛關注。社區(qū)韌性是指社區(qū)在常態(tài)和非常態(tài)下，社區(qū)治理體系能承受外部干擾或風險沖擊，并維持社區(qū)治理功能持續(xù)、有效發(fā)揮的能力[20]。但是，由于韌性在內(nèi)涵上仍具有一定的模糊性和包容性，所以對韌性的解讀仍停留 在政策文件中，被用作某種隱喻或啟發(fā)式概念，尚未形成共識[21]。伴隨著國內(nèi)外有關韌性研究的逐漸成熟，在社區(qū)風險治理中，如何在邏輯和語匯上形成對韌性的準確表述，是理論研究與實踐探討的題中應有之義。

　　因此，本研究以武漢市江岸區(qū)百步亭社區(qū)的疫情防控實踐作為具體的分析案例，通過對社區(qū)風險治理結構調(diào)適到社區(qū)風險治理韌性能力實現(xiàn)的過程分析，探究社區(qū)韌性能力的生成過程和運作邏輯，探索 “中國之治”中社區(qū)風險治理能力提升的解碼之道，以期為基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的研究提供有益的學術增長點。

　　二、沖擊與應對: 疫情背景下百步亭社區(qū)風險治理實踐

　　( 一) 案例概況與研究方法

　　百步亭社區(qū)位于武漢市江岸區(qū)，自 1995 年創(chuàng)建起，該社區(qū)就以“可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)代文明社區(qū)”為建設理念，以“組織百步內(nèi)建立、服務百步內(nèi)到位、矛盾百步內(nèi)化解、活動百步內(nèi)參與”為服務理念，被作為全國和諧社區(qū)建設的一面旗幟和超大型城市社區(qū)建設的樣板。在新冠肺炎疫情爆發(fā)之初，“萬家宴”和 “發(fā)熱門棟”事件讓百步亭社區(qū)陷入風險預警不力、防控不當?shù)妮浾撲鰷u。在社區(qū)疫情防控工作中，百步亭社區(qū)發(fā)揮團結一致的凝聚力，在外部資源支持和社區(qū)內(nèi)部防控力量的共同行動下，不僅扭轉了疫情防控不當?shù)睦Ь郑哺哟龠M了社區(qū)精準化防控、風險治理水平的提升。2021 年 5 月 11 日，《人民日報》的“黨的創(chuàng)新理論實踐典型案例”專欄報道了武漢百步亭社區(qū)，從黨建引領、共建共治共享、加強社區(qū)文化建設三個方面肯定了百步亭社區(qū)打通社區(qū)治理“最后一公里”的實踐經(jīng)驗[22]。在探索超大社區(qū)現(xiàn)代化治理道路中，百步亭社區(qū)面臨疫情危機，社區(qū)結構依然保持穩(wěn)定，表現(xiàn)出社區(qū)的韌性。

　　作為公共行政學科重要的研究方法，案例研究適合回答“怎么樣”和“為什么”的問題[23]，在了解和描繪現(xiàn)實、對現(xiàn)實的深入解釋上，單案例研究具有較大優(yōu)勢[24]。為更好地分析社區(qū)風險治理中韌性能力的生成邏輯和運行機制，本研究選取百步亭社區(qū)作為案例分析對象，主要原因在于: 第一，遵循極端性原則。百步亭社區(qū)是在抗擊新冠肺炎疫情中面臨疫情危機較大的社區(qū)，體現(xiàn)社區(qū)鄰里情的“萬家宴”原本是反映社區(qū)群眾自治的典型活動，由于風險預警不到位而被推到疫情輿論的風口浪尖，為在極端情況下探究社區(qū)韌性能力的形成機制提供了寶貴的案例。第二，遵循啟發(fā)性原則。作為一個超大型社區(qū)，百步亭社區(qū)的疫情防控實踐，對風險沖擊下社區(qū)如何恢復以及反思中如何持續(xù)成長，以此探究社區(qū)韌性能力具有一定的啟發(fā)性。百步亭社區(qū)規(guī)模大，居住和生活著 18 萬人，在疫情防控中，面對較強的資源約束和時間約束，社區(qū)風險治理的難題和挑戰(zhàn)更大，百步亭社區(qū)疫情防控的實踐，有助于對超大社區(qū)超大沖擊下的風險治理提供一定的啟發(fā)。因此，本研究基于百步亭社區(qū)疫情防控的單案例研究，從結構與功能兩個方面進行解構，提煉風險治理過程中社區(qū)韌性能力表征，進而剖析社區(qū)風險治理中韌性能力提升的內(nèi)在邏輯。

　　( 二) 社區(qū)風險治理的全周期過程

　　全面風險治理強調(diào)，應更加關注事前預防、事中的風險聯(lián)動分析及事后對風險的系統(tǒng)性預防與應對[25]。為進一步厘清百步亭社區(qū)在疫情防控過程中韌性能力的生成邏輯，有必要對百步亭社區(qū)疫情防控的實踐進程進行回溯。因此，依據(jù)時間線索，本研究將百步亭社區(qū)的疫情防控實踐過程劃分為疫情防控前期、疫情防控中期、疫情防控后期三個階段。

　　在疫情防控前期，百步亭社區(qū)探索形成黨建“二三六”工作法和百步亭社區(qū)志愿服務模式，建立 “黨的領導、社區(qū)服務、居民參與、文化育人”現(xiàn)代文明社區(qū)建設工作機制。作為一個人口達 18 萬的超大型社區(qū)，百步亭社區(qū)沒有大的鄰里糾紛，沒有群體性事件，突破了傳統(tǒng)社區(qū)的疏離與隔閡，以其豐富多彩的社區(qū)文化活動增強了居民的認同感和共同體的凝聚力，其中“萬家宴”就是社區(qū)最具代表性的活動之一。

　　在疫情防控中期，2020 年 1 月 18 日，百步亭社區(qū)第二十屆“奮斗新時代 夢圓小康年”萬家宴活動引起了一場輿論風波，一度成為新冠肺炎疫情爆發(fā)期間最受關注的社區(qū)，本屆“萬家宴”活動飽受爭議。 2020 年的“萬家宴”匯聚 4 萬多家庭、13 986 道菜肴，百步亭社區(qū)內(nèi)共 9 個居委會特設樓棟、片區(qū)、苑區(qū)、社區(qū)，邀請社區(qū)居民走出家門，品嘗家宴。而就在“萬家宴”活動的前一天，武漢市累計報告新型冠狀病毒感染的肺炎病例 62 例，已治愈出院 19 例，在治重癥 8 例，死亡 2 例。面對疫情這一突發(fā)危機事件， “萬家宴”活動成為武漢市地方政府防疫不當?shù)睦C。在疫情的不斷沖擊下，百步亭社區(qū)隨后又在社區(qū)排查階段因有居民在網(wǎng)上爆出“發(fā)熱門棟”、社區(qū)疫情信息不透明和救治不力而被推上輿論的風口浪尖，作為基層社區(qū)治理樣板的百步亭社區(qū)一度被質(zhì)疑是“面子工程”。1 月 21 日，光明網(wǎng)發(fā)文評論: “‘萬家宴’”和‘不知被隔離’都不是疫情防治的正確方式”。突如其來的疫情將百步亭社區(qū)置于輿論的焦點，在面臨新冠肺炎疫情的生命安全危機下，還承受著社會輿論的沖擊。但疫情危機和輿論風波的雙重壓力沒有擊垮百步亭社區(qū)，在社區(qū)封控的總體要求下，百步亭社區(qū)迅速建立嚴格排查機制，積極動員“兩長四員”、紅色物業(yè)、網(wǎng)格員等力量“奮戰(zhàn)”在疫情防控一線，形成群防群控的合力，建立起疫情防控的堅實防線。

　　在疫情防控后期，百步亭社區(qū)已經(jīng)恢復常態(tài)，社區(qū)基層治理活動依然照常進行且日益完善，社區(qū)不斷完善精細化防控措施，加強社區(qū)風險防控。2021 年 1 月 8 日，百步亭社區(qū)入選“2017—2019 年度湖北省文明單位”，社區(qū)治理的各項工作持續(xù)開展。長期以來，百步亭社區(qū)堅持黨建引領，不斷夯實基層社區(qū)治理根基，居民群眾對社區(qū)的認同感、歸屬感、責任感和榮譽感不斷增強。2021 年 5 月 11 日，《人民日報》專欄報道百步亭社區(qū)打通社區(qū)治理“最后一公里”的黨的創(chuàng)新理論實踐典型案例，并發(fā)布快評，總結百步亭社區(qū)夯實基層社會治理根基的關鍵經(jīng)驗。

　　在百步亭社區(qū)的疫情防控實踐中，充分體現(xiàn)了社區(qū)在極大沖擊擾動的風險情境下，能夠采取應對行動抵御風險，維持社區(qū)結構功能穩(wěn)定。案例過程如圖 1 所示。

　　( 三) 社區(qū)風險治理的韌性能力

　　韌性被認為是應對風險和干擾時的一系列應對能力[26]，韌性能力包含了危機期間組織的結構完整和功能穩(wěn)定[27]。基于疫情防控前期、疫情防控中期到疫情防控后期的社區(qū)風險治理的三個階段，從結構和功能兩個方面對百步亭社區(qū)的韌性能力分析如下。

　　1. 韌性能力何以可能: 社區(qū)風險治理的結構分析 社區(qū)內(nèi)的各子系統(tǒng)構成一個穩(wěn)定而又持久的結構，發(fā)揮著特定功能[28]。在社區(qū)風險治理中，以社區(qū)結構為基礎場域，在結構的相互調(diào)適中達成社區(qū)風險治理結構的穩(wěn)定均衡。在百步亭社區(qū)的疫情防控實踐中，面對疫情沖擊和輿論風波，社區(qū)多元行動者基于風險治理目標的規(guī)范取向，在自上而下和自下而上的制度供給中采取風險治理行動，通過恰當?shù)慕巧ㄎ缓图w行動來應對疫情，形成以價值層次、制度層次和集體行動層次為主的社區(qū)風險治理結構。

　　價值層次引導社區(qū)風險治理的行動方向，是韌性能力得以凝結的基礎。百步亭社區(qū)一直凝心聚力創(chuàng)建文明和諧社區(qū)，組建文化團隊和志愿者隊伍，探索“鄰里守望”幫扶模式。作為百步亭社區(qū)慶祝新年的傳統(tǒng)節(jié)日，“萬家宴”活動表現(xiàn)出社區(qū)居民團結和諧的價值理念。在疫情爆發(fā)初期，社區(qū)依然舉辦 “萬家宴”活動，一時間引起輿論風波。在疫情全面爆發(fā)后，百步亭社區(qū)為及時遏制疫情蔓延勢頭，積極落實社區(qū)封閉管理規(guī)定，將社區(qū)封控作為從源頭上切斷傳染源的關鍵之舉，社區(qū)居民也積極響應，堅持在家隔離、在社區(qū)隔離。在“以人民為中心”的價值引導下，社區(qū)團結一心，體現(xiàn)出“生命至上、舉國同心、舍生忘死、尊重科學、命運與共”的抗疫精神。社區(qū)整體價值理念構成向社區(qū)風險治理順暢轉化的精神基礎。在社區(qū)文化建設中，從“萬家宴”到“送春聯(lián)”的轉變，百步亭社區(qū)的慶祝春節(jié)活動更多地以 “社區(qū)網(wǎng)絡春晚”“民俗文化展示”等形式開展，黨員干部下沉社區(qū)，在春節(jié)期間開展“包保服務”“結隊幫扶”等暖春行動。從大規(guī)模線下集聚活動改為線上慶祝活動和線下精細化幫扶服務，居民群眾依然對社區(qū)保持著較高的認同感、歸屬感、責任感和榮譽感。

　　制度層次形成社區(qū)風險治理的行動規(guī)范，是韌性能力得以存續(xù)的支撐。面對疫情的沖擊，自上而下的制度供給在百步亭社區(qū)疫情防控中發(fā)揮了重要的作用，國家在疫情防控中的戰(zhàn)時指揮機制和動員能力促進了應急資源在社區(qū)的集聚，在疫情防控指揮下，堅持封閉管理和全面排查，極力保障了百步亭社區(qū)居民的安全。同時，社區(qū)自下而上的制度也筑造了百步亭社區(qū)疫情防控的堅實堡壘。基于在社區(qū)治理中形成的“紅色物業(yè)”管理模式和志愿者組織，百步亭社區(qū)通過社區(qū)“三方聯(lián)動”制度建立嚴格排查機制，及時做好發(fā)熱患者入院、隔離等防控工作，動員“兩長四員”、紅色物業(yè)、網(wǎng)格員等力量在疫情期間服務社區(qū)居民，形成疫情防控的堅實網(wǎng)絡。在疫情防控工作中，黨建引領社區(qū)治理成為百步亭社區(qū)得以成功“戰(zhàn)疫”的重要機制。在常態(tài)化疫情防控階段，武漢市委更加深入總結了新時代黨建引領社區(qū)治理的 “百步亭經(jīng)驗”，不斷完善“社區(qū)黨委—苑區(qū)黨總支—小區(qū)( 網(wǎng)格黨支部) —樓棟黨小組—黨員中心戶” 五級架構，深化“社區(qū)吹哨、單位報到”等協(xié)同聯(lián)動機制，讓黨建成為社區(qū)治理有效的制度保障。

　　集體行動層次形成社區(qū)風險治理的互動關系，是韌性能力得以凸顯的關鍵。在社區(qū)風險治理結構中，社區(qū)行動者面臨不確定性與擾動時，在角色定位基礎上進行風險抵御、風險適應和危機學習行動，以維持社區(qū)結構的穩(wěn)定秩序。疫情爆發(fā)后，百步亭社區(qū)居民由開始的被動角色逐漸轉變?yōu)橐咔榉揽氐闹鲃禹憫摺Ｉ鐓^(qū)黨委迅速成立疫情防控指揮部，“奮戰(zhàn)”在防疫第一線。社區(qū)志愿服務隊伍主動投身到社區(qū)的分級診療、宣傳教育、困難幫扶、安全穩(wěn)定、心理服務等工作中，社區(qū)居民積極投身到百步亭社區(qū) “無疫情社區(qū)”建設中，做好常態(tài)化社區(qū)疫情防控工作，多元主體的行動指向匯聚成疫情防控的強大集體合力。同時，百步亭社區(qū)的治理行動也為其他社區(qū)提供了學習經(jīng)驗。武漢市首次跨區(qū)共建結對蔡甸 “村改居”社區(qū)引入百步亭模式，龍王廟社區(qū)在百步亭工作理念下，培育志愿服務隊伍，吸引居民爭當志愿者，做好社區(qū)居民服務。

　　2. 韌性能力何以可為: 社區(qū)風險治理的功能分析 作為一個復合框架，韌性是系統(tǒng)、群體、個人應對復雜危機的綜合能力[29]。韌性作為社區(qū)風險治理的重要能力，是指在風險治理中社區(qū)結構所表現(xiàn)出的功能。百步亭社區(qū)的韌性能力具體表現(xiàn)為社區(qū)結構中價值層次、制度層次和集體行動層次的穩(wěn)定性、抗逆性和能動性的功能集合。

　　在社區(qū)結構的價值層次中，韌性表現(xiàn)出社區(qū)風險治理的穩(wěn)定性。社區(qū)系統(tǒng)的韌性能力，首先是在風險和危機環(huán)境下，能夠保持系統(tǒng)原有結構和功能。在面臨風險和沖擊時，社區(qū)的個體與組織保持穩(wěn)固的價值，催生集體行動，使得社區(qū)系統(tǒng)能夠快速響應，有效降低損失、快速恢復，讓社區(qū)得以適應風險變化。在疫情防控工作中，百步亭社區(qū)行動者始終秉持公共性價值觀念，積極參與到疫情防控工作中，充分發(fā)揮服務員、宣傳員、社情民意調(diào)研員作用，形成聯(lián)防聯(lián)控、群防群控的社區(qū)防疫網(wǎng)絡，體現(xiàn)出始終堅持以人民為中心的價值追求。

　　在社區(qū)結構的制度層次中，韌性表現(xiàn)出社區(qū)風險治理的抗逆性。抗逆性強調(diào)社區(qū)系統(tǒng)抵抗逆境的能力建設，在制度支持下，激發(fā)社區(qū)個體、家庭、群體的主體性和能動性，在時間約束和資源約束下，快速應對風險，凝聚各類資源，在風險治理中事前預防、事中應對、事后恢復的全過程，有效調(diào)節(jié)無序狀態(tài)的能力建設。疫情期間，在黨中央的集中統(tǒng)一領導下，全國迅速形成統(tǒng)一指揮、全面部署、立體防控的戰(zhàn)略防控網(wǎng)絡，百步亭社區(qū)的社區(qū)、社會組織、社工、社會資源及社區(qū)自治組織形成的“五社聯(lián)動”機制，迅速形成資源合力，使社區(qū)在面對疫情沖擊中表現(xiàn)出抵抗風險的風險承受能力、主動響應能力和資源動員能力。

　　在社區(qū)結構的集體行動層次中，韌性表現(xiàn)出社區(qū)風險治理的能動性。系統(tǒng)的韌性能力建構，更重要的是系統(tǒng)中“共同體”的韌性，社區(qū)每個個體能否發(fā)揮主觀能動性，相互聯(lián)結起來達成目標共識和集體行動，將無形的價值觀念和“懸浮”的制度規(guī)范轉化為具體的風險應對行動力量。在疫情防控中，社區(qū)居委會在危機狀態(tài)下做出的迅速回應，成為社區(qū)防控工作的引導者。社區(qū)工作者隊伍、下沉黨員干部隊伍和志愿者隊伍“三支隊伍”是社區(qū)防控工作的服務者，在疫情防控一線發(fā)揮了重要的示范作用和凝聚功能。社區(qū)居民形成自組織，為志愿社區(qū)防疫工作的出租車司機準備午餐，為獨居老人送菜送藥，守護社區(qū)心理防疫線，成為社區(qū)防控工作的參與者。

　　三、結構調(diào)適與功能復合: 社區(qū)風險治理中韌性能力的實現(xiàn)機制

　　百步亭社區(qū)的疫情防控過程體現(xiàn)了社區(qū)作為一個社會系統(tǒng)在面臨擾動和沖擊時的韌性，為社區(qū)韌性的研究提供了案例基礎。深入剖析社區(qū)韌性能力，需要回答以下問題: 社區(qū)具備何種要素能夠在遭受沖擊后依然保持結構完整? 社區(qū)韌性能力的構成與表征是什么? 以及在社區(qū)風險治理中，韌性能力的運行機制是什么?

　　( 一) 韌性能力之維: 社區(qū)風險治理的結構要素

　　作為一個系統(tǒng)框架，有韌性的社區(qū)不僅僅能夠在風險中存續(xù)，而且有能力知道何時適應、何時改變[30]。以韌性概念為基礎，“社區(qū)安全韌性”的提出，將韌性轉向在社區(qū)風險應對過程中表現(xiàn)出的抗逆力和學習能力[31]。社區(qū)中的多元主體可以通過有目的的協(xié)作規(guī)劃和共同行動來預測和準備以提高風險應對中的韌性，進而降低社區(qū)的脆弱性[32]。同時，社區(qū)韌性不僅是應對風險的方案與路徑，更要求通過豐富社會資本的形式有效管理社區(qū)行為，增強社區(qū)的適應能力和自我組織能力[33]。

　　在社區(qū)風險治理過程中，社區(qū)韌性能力包括穩(wěn)定性、抗逆性、能動性三個基本要素，其內(nèi)涵是: 面對擾動和沖擊，在社區(qū)價值、制度和集體行動的結構調(diào)適中，為抵御和應對各種風險和危機，社區(qū)中的多元行動主體以公共性為價值理念，通過制度嵌入、資源整合等方式開展應對行動，以保持社區(qū)結構和功能的穩(wěn)定，表現(xiàn)出穩(wěn)定性、抗逆性和能動性的能力集合。

　　在一個邊界明晰、自成一體的社會單位里，才能更清楚地看到各種要素怎樣分別發(fā)揮功能，從而形成一個整體[34]。社區(qū)作為一個社會系統(tǒng)，也是多功能的集合體[35]。在社區(qū)風險治理過程中，社區(qū)的價值層次、制度層次和集體行動層次是構成社區(qū)韌性能力的結構要素。

　　在價值層次中，以社區(qū)公共精神的價值理念塑造社區(qū)風險治理結構的內(nèi)在認同。價值是社會系統(tǒng)中的行動規(guī)范取向，是關乎社會系統(tǒng)目標能否達成平衡的范疇，體現(xiàn)了社區(qū)行動者在社區(qū)風險治理中的價值理念和行為選擇。公共性是韌性的內(nèi)在性因素[36]。風險治理目標的達成要有強大的凝聚力的支撐，韌性能力離不開在社區(qū)居民共同參與中形成的公共性。在社區(qū)風險治理中，韌性能力內(nèi)化于社區(qū)的公共精神，在社區(qū)風險治理中積累社會資本，增強社區(qū)居民的防災減災的意識與能力，完善社區(qū)居民在風險治理中的互動關系，整合社區(qū)規(guī)范、信任、文化等社會資本，營造社區(qū)共同體。

　　在制度層次中，以自上而下和自下而上的制度嵌入建立社區(qū)風險治理結構的規(guī)范支撐。制度的本質(zhì)是一種規(guī)范，構成社會系統(tǒng)中社會關系行為的范疇。在自上而下和自下而上的制度供給中，形成權威性和補充性的行為規(guī)則，實現(xiàn)社區(qū)行動的秩序性。自上而下的制度為社區(qū)風險治理結構提供穩(wěn)定的制度環(huán)境和有效支持，通過應急動員、戰(zhàn)時指揮等機制，讓社會系統(tǒng)在風險治理中能夠形成一種人人參與的集中力量辦大事的制度韌性。自下而上的制度規(guī)范為社區(qū)風險應對提供資源供給，社區(qū)以長期以來形成的非正式制度規(guī)范和基層政權為紐帶，形成抵御風險、適應風險、轉危為安的韌性能力。

　　在集體行動層次中，在角色定位和危機學習中形成社區(qū)風險治理結構的具象呈現(xiàn)。每個行動者都被賦予一定的角色，采取相應的行動，以不同角色的行動者在社會系統(tǒng)中的定位和相互關系為基礎，社區(qū)黨委、社區(qū)工作者、社區(qū)志愿者、社區(qū)居民等群體形成有組織的行動綜合體。韌性能力的實現(xiàn)離不開社區(qū)風險治理的集體行動。在具體行動中，韌性能力體現(xiàn)在: 災前的風險防控與化解、災害危機過程中的應急響應以及災后的恢復重建與組織學習中明確角色定位，形成具有共同利益、價值共識和持續(xù)互動的關系網(wǎng)絡，對社區(qū)風險進行回應與應對。

　　( 二) 韌性能力之度: 社區(qū)風險治理的功能表征

　　韌性能力是社區(qū)風險治理中穩(wěn)定性、抗逆性和能動性的功能集合，即社區(qū)在風險沖擊下，能夠有效抵御風險沖擊，保持社區(qū)結構功能穩(wěn)定，并在風險治理的經(jīng)驗與教訓中不斷進行社區(qū)系統(tǒng)的危機學習和風險適應，以強化其抵御未來風險的能力。

　　穩(wěn)定性是韌性的基本功能。在社區(qū)結構的價值層次中，體現(xiàn)在社區(qū)價值理念在不同情境變換下能夠始終堅持公共性的價值導向，使社區(qū)結構面臨動蕩的環(huán)境和危機，依然得以存續(xù)穩(wěn)定的韌性能力。在社區(qū)共同體中，政府、社區(qū)居民、駐區(qū)單位、社會組織等社區(qū)行動者始終堅守團結一致的公共精神，激活社區(qū)成員的社區(qū)共同體意識，共同參與到社區(qū)風險治理中，促進社區(qū)結構、生活秩序、治理能力的穩(wěn)定。

　　抗逆性是韌性的核心功能。在社區(qū)結構的制度層次中，通過自上而下和自下而上的制度供給，調(diào)節(jié)社區(qū)結構的外部驅動力和內(nèi)部秩序，抵抗風險對社區(qū)基本結構的沖擊，以維持系統(tǒng)穩(wěn)定和有序發(fā)展的韌性能力。在社區(qū)風險治理中，積極培育社區(qū)凝聚力，提升社區(qū)居民的歸屬感與社區(qū)共同體意識，強化社區(qū)居民自我管理、自我服務的能力，提升社區(qū)個體面對不確定因素時的應對能力。

　　能動性是韌性的內(nèi)在功能。在社區(qū)結構的集體行動層次中，社區(qū)行動者充分發(fā)揮各自的角色與責任，根據(jù)風險情境的動態(tài)變化進行危機學習，形成風險治理過程中的集體行動，成為主動抵御風險與適應風險的韌性能力，不斷激發(fā)社區(qū)活力。在社區(qū)風險治理中，增強社區(qū)干部、社區(qū)工作者和社區(qū)組織骨干的危機意識和危機決策能力，完善社區(qū)居民對風險的反應、處置和協(xié)調(diào)能力，以維持社會系統(tǒng)的結構均衡和秩序穩(wěn)定。

　　( 三) “結構調(diào)適—功能復合”: 社區(qū)風險治理的韌性能力運行框架

　　面對風險的擾動與沖擊，社區(qū)風險治理結構是社區(qū)發(fā)揮治理功能的基礎場域和治理要素，在社區(qū)風險治理結構對應功能的總和體現(xiàn)出社區(qū)風險治理的韌性能力。從結構和功能兩個方面來看，社區(qū)風險治理的韌性能力運行機制可以概括為: 首先，社區(qū)這一社會系統(tǒng)是面對風險擾動和沖擊的風險治理場域，在風險治理重心下移和危機應對過程中對社區(qū)的結構與功能產(chǎn)生影響。其次，社區(qū)風險治理結構是價值選擇、制度調(diào)控和集體行動相互關聯(lián)的結構層次，在社區(qū)風險治理中，社區(qū)行動者在價值規(guī)范下明確危機應對目標，在危機情境的應對中強化制度供給，在集體行動中充分發(fā)揮行動者的角色。最后，在社區(qū)風險治理功能中，社區(qū)結構的不斷調(diào)適表現(xiàn)出穩(wěn)定均衡的風險治理韌性功能，進而實現(xiàn)風險治理目標。這一分析框架關注危機擾動和沖擊下社區(qū)風險治理結構產(chǎn)生治理功能的作用機制，及其社區(qū)風險治理中社區(qū)韌性的能力表征。

　　作為風險治理的重要實踐場域，社區(qū)的風險治理結構在非常態(tài)下，隨著風險和危機的沖擊與擾動進行動態(tài)調(diào)適。其中，價值成為社區(qū)風險治理行動的重要指引，制度層次構成了社區(qū)風險治理的“保護帶”，集體層次將價值倡導與制度供給進行有機整合，社區(qū)結構的三個子系統(tǒng)共同表現(xiàn)出社區(qū)風險治理的功能，穩(wěn)定性、抗逆性和能動性的集合最終呈現(xiàn)出社區(qū)風險治理的韌性能力，保持社區(qū)的均衡發(fā)展狀態(tài)。據(jù)此，本研究將社區(qū)韌性能力的實現(xiàn)邏輯提煉為社區(qū)風險治理“結構調(diào)適—功能復合”的運行框架，如圖 2 所示。

　　一是社區(qū)風險治理的結構調(diào)適。社區(qū)風險治理結構是由社區(qū)風險治理的價值與制度、主體與客體、目標與行動所形成的風險治理網(wǎng)絡。其中，社區(qū)風險治理的價值層次形成對社區(qū)風險治理行動方向的價值規(guī)范，促進風險治理目標共識的達成。社區(qū)風險治理的制度層次表現(xiàn)為社區(qū)風險治理中組織、設施、資金、技術和信息等秩序規(guī)范，在自上而下和自下而上的制度供給中，促進社區(qū)風險治理行動秩序有序運行。社區(qū)風險治理的集體行動層次是社區(qū)面臨擾動和威脅時所采取風險應對集體行動，在韌性的視角下，社區(qū)風險治理的行動者在角色定位中參與風險治理的全過程，具體表現(xiàn)為抵御風險、危機學習和風險適應。

　　二是社區(qū)風險治理的功能復合。社區(qū)風險治理功能是每個社區(qū)風險治理系統(tǒng)所表現(xiàn)出的能力。價值層次的風險治理功能表現(xiàn)出穩(wěn)定性，指社區(qū)結構在穩(wěn)固的價值規(guī)范中形成行動方向的指引，為制度和集體行動提供合法性基礎，促進社區(qū)結構穩(wěn)定發(fā)展。制度層次表現(xiàn)為抗逆性，社區(qū)風險治理過程中能夠在制度的有效供給中，使社區(qū)能夠承受風險抗擊的能力。集體層次表現(xiàn)為能動性，社區(qū)行動者在風險治理中，明確角色定位，形成行動合力，能夠在風險治理過程中主動做出快速的應對行動。

　　總體來看，韌性能力體現(xiàn)了社區(qū)風險治理從常態(tài)到應急的治理結構調(diào)適過程，也凸顯了從剛性到柔性的治理功能轉變。從疫情前的社區(qū)治理結構到疫情后的社區(qū)治理結構調(diào)適過程，體現(xiàn)了社區(qū)風險治理中價值、制度和集體行動的相互作用機制。疫情防控期間社區(qū)中社會網(wǎng)絡、社會資本的協(xié)同發(fā)力，社區(qū)的公共精神、制度供給和集體合作促進了富有韌性的社區(qū)能力建設。本研究所提煉的框架在社區(qū)風險治理中揭示出了社區(qū)韌性能力的生成過程和運作機制，彌補了社區(qū)風險治理“場域論”對風險治理結構靜態(tài)分析以及社區(qū)風險治理“過程論”對社區(qū)應急反應模式化解讀的缺陷，真正將社區(qū)拉回風險治理的中心，使社區(qū)成為自主調(diào)適風險的能動主體。

　　四、社區(qū)風險治理中韌性能力提升路徑

　　加強社區(qū)治理體系與治理能力建設是實現(xiàn)社區(qū)治理現(xiàn)代化的重要工作。隨著風險在社區(qū)治理中的日益頻發(fā)，如何筑牢社區(qū)安全防線，加強社區(qū)風險治理是社區(qū)治理的首要任務。提高社區(qū)韌性能力，需要兼顧常態(tài)與應急狀態(tài)下的社區(qū)治理結構，在互動與合作中強化社區(qū)治理功能。

　　( 一) 常態(tài)與應急: 社區(qū)風險治理結構的韌性之維

　　社區(qū)風險治理結構的平衡穩(wěn)定，需要調(diào)整社區(qū)風險治理各子系統(tǒng)之間的關系，在常態(tài)與應急的兩方面都應加強社區(qū)風險治理結構的韌性，兼顧社區(qū)風險治理的安全與發(fā)展。第一，重視社區(qū)風險治理中公共精神的培育。風險治理目標的達成要有強大的凝聚力的支撐，社區(qū)風險治理離不開社區(qū)居民的共同參與。在社區(qū)風險治理中，應加強社區(qū)文化建設，激發(fā)社區(qū)管理者、志愿者、社區(qū)居民等多元行動者的公共精神，營造社區(qū)共同體。充分重視社區(qū)風險治理中社會資本的積累，增強社區(qū)居民的防災減災的意識與能力，推動社區(qū)居民在風險治理中的互動關系，整合社區(qū)規(guī)范、信任、文化等社會資本。第二，加強常態(tài)管理與應急管理之間的制度銜接，進一步完善現(xiàn)行的社區(qū)應急規(guī)劃體系，注重社區(qū)的韌性發(fā)展策略，為社區(qū)風險治理結構提供穩(wěn)定的制度環(huán)境，增強社區(qū)內(nèi)部環(huán)境的抗逆力，促進社區(qū)風險治理技術優(yōu)化，提升社區(qū)風險治理的智能化精細化水平。第三，社區(qū)風險治理目標的實現(xiàn)離不開社區(qū)風險治理的集體行動。在社區(qū)風險治理中，樹立“全周期”意識，注重災前的風險防控與防范、災害危機過程中的應急響應以及災后的恢復重建與組織學習，提高社區(qū)在風險治理中的回應性與行動力。

　　( 二) 互動到合作: 社區(qū)風險治理功能的韌性之度

　　強化社區(qū)風險治理功能的穩(wěn)定性、抗逆性和能動性，需要加強社區(qū)風險治理中各類主體和各個系統(tǒng)的協(xié)同合作與互動融合。社區(qū)韌性的凸顯，需要在社區(qū)風險治理過程中，增強社區(qū)風險治理的自我組織、自我學習、自我調(diào)適和自我適應能力。第一，在社區(qū)風險治理行動中，積極動員社區(qū)居民、駐區(qū)單位、社區(qū)社會組織等主體資源，提高風險應對中的積極響應能力和自我調(diào)適能力。第二，關注在風險治理中社區(qū)鄰里關系營造、社區(qū)社會網(wǎng)絡的構建和拓展，以及由此所呈現(xiàn)的社區(qū)凝聚力、歸屬感與社區(qū)共同體意識的恢復和重建，強化社區(qū)居民通過自組織活動培育自我管理、自我服務的能力，提升社區(qū)個體面對不確定因素時的應對能力和自組織性。第三，構建學習型社區(qū)組織，加強社區(qū)風險治理中的危機學習，增強社區(qū)干部、社區(qū)工作者和社區(qū)組織骨干的危機意識和危機決策能力，完善社區(qū)居民對風險的反應、處置和協(xié)調(diào)能力，以及風險后期的經(jīng)驗教訓總結，及時對風險治理行動進行靈活調(diào)整，以維持社會系統(tǒng)的結構均衡和秩序穩(wěn)定。

　　五、結論與討論

　　在社區(qū)這一社會系統(tǒng)中，社區(qū)風險治理的韌性能力應以社區(qū)穩(wěn)定的結構為中心，關注到風險中“機會”的一面，將韌性構建與社區(qū)風險治理聯(lián)系起來，成為不確定性風險環(huán)境中穩(wěn)定與變革的推動力。韌性能力的實現(xiàn)，與社區(qū)風險治理中的每一個結構及其功能密切相關。同時，在社區(qū)風險治理的系統(tǒng)中，社區(qū)網(wǎng)絡和資源的充分發(fā)揮，社區(qū)風險治理過程的前期預防、中期處置和后期管控等行動的及時響應，能夠提升社區(qū)風險治理系統(tǒng)對外界壓力的適應、改變和學習的能力。因此，社區(qū)風險治理需要將韌性思維納入風險治理框架中，完善社區(qū)風險治理結構和治理功能，將韌性能力的建構滲透到社區(qū)發(fā)展的各個方面。

　　韌性能力聚焦復雜風險狀態(tài)下的社區(qū)風險治理的應對結果，在社區(qū)風險治理的結構與功能的調(diào)適與轉變中，為常態(tài)和應急狀態(tài)下實現(xiàn)社區(qū)風險治理體系與治理能力現(xiàn)代化提供了一個新的分析視角。本研究通過對武漢市江岸區(qū)百步亭社區(qū)疫情防控實踐的研究，分析了韌性能力在社區(qū)風險治理中的生成邏輯與運行機制，具體結論如下:

　　第一，社區(qū)風險治理是一個復雜的系統(tǒng)，社區(qū)的風險治理結構由價值層次、制度層次和集體行動層次構成，涵蓋社區(qū)風險治理全過程、全主體和全領域，表現(xiàn)出社區(qū)風險治理過程中的穩(wěn)定性、抗逆性和能動性。第二，在中國實踐情境下，社區(qū)的公共精神、制度供給、集體行動在風險治理結構與風險治理功能中發(fā)揮著重要作用，是社區(qū)風險治理結構呈現(xiàn)韌性能力的重要基礎。第三，社區(qū)韌性能力的提升應同時兼顧常態(tài)與應急狀態(tài)下的社區(qū)風險結構，在互動與合作中提高社區(qū)風險治理功能。

　　本研究提出的社區(qū)風險治理“結構調(diào)適—功能復合”韌性能力分析框架，不僅突破了有關韌性研究的靜態(tài)分析，從結構與功能兩個方面對社區(qū)韌性能力的基礎概念進行再分析，并提出了韌性能力動態(tài)的生成與運行過程。同時，聚焦韌性的能力視角，打破“結構成為虛妄”的懷疑，進一步探索了風險和危機中社區(qū)治理的“結構依然有效”和“能力何以可能”，以期為構建基層治理新格局提供新的視角。

　　隨著社會治理和服務重心下移，社區(qū)逐漸成為風險治理的重要場域，社區(qū)風險治理中韌性能力的高低影響著整體風險治理的成效，構建具有韌性的社區(qū)是新時代社區(qū)應急管理的發(fā)展方向。目前，我國社區(qū)風險治理正處于不斷建設探索階段，社區(qū)韌性能力的建設在理論與實踐中尚未形成系統(tǒng)的方案。風險和危機是促進組織變革的“機會之窗”。探索社區(qū)風險治理的新路徑、新舉措，應補齊風險中暴露出的社區(qū)治理短板，進行危機反思和學習，不斷完善應對風險和提供公共安全保障的能力，應加強社區(qū)韌性的本土化研究，在中國情境和社區(qū)實踐中不斷完善社區(qū)韌性的研究框架和評估標準，推動富有韌性的社區(qū)建設與完善，從而實現(xiàn)社區(qū)的穩(wěn)定均衡和持續(xù)發(fā)展，加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設。