民族事務復合性治理戰略及其現代化

　　摘 要: 新時代我國的民族事務治理現代化是在黨的領導、政府依法管理下，不斷拓展與全社會合作以及共同進行社會治理的路徑與場域，將國家民族事務治理的目標融合于統一多民族國家的社會整體性的持續發展進步中。我國民族事務治理現代化呈現出黨政領導下的“復合性”治理路徑。這一路徑具有治理現代化的共性，即從政府的管理管制轉向社會多主體參與，但其不同于西方“國家與社會”二元化關系的治理模式，我國民族事務“黨政領導下的復合性治理”是一個在中國共產黨的領導下，“各民族共同發展繁榮”“實現社會主義現代化”的復合性、全域性的系統化國家治理行動，其目標是實現中華民族偉大復興。其建基于中國共產黨“以人民為中心”、促進“中華民族共同體建設”的民族理論與民族工作，具有中國化馬克思主義民族理論的平等主義與實踐主義特點。黨政領導下的復合性的民族事務治理，是我國實現民族事務治理現代化的重要路徑。

　　關鍵詞: 黨政領導; 民族事務治理現代化; 復合性治理; 法治化

　　馬俊毅， 中南民族大學學報(人文社會科學版) 發表時間：2021-11-10

　　隨著我國社會經濟發展、國力增強，對于國家治理體系與治理能力的現代化水平提出了更高要求。國家經濟實力的日益增長并不意味著直接形成應對社會治理的復雜性系統的治理體系與治理能力，這也是世界各國都面對的“經濟增長不一定帶來社會穩定”之悖論。從國家與社會關系的角度，共同體的團結并不是只取決于經濟基礎、政治制度等結構上是否牢固，還取決于是否能夠應對社會治理日益復雜化的局面，形成國家與社會關系的正向發展，而后者是一種以治理現代化為明確問題意識的連續性實踐。作為一種創新的治理理論，我國國家治理現代化的重要特色就在于其治理理念明確了黨的領導和政府依法管理，同時，又可廣泛吸納與積極動員各種社會力量、社會主體共同參與治理。新時代我國的民族工作是以鑄牢中華民族共同體意識為主線，致力于為中華民族偉大復興奠定民族團結、社會團結、國家凝聚力等政治基礎。

　　筆者基于中國經驗，提出多民族國家建設的復合性治理概念，即黨政領導下多民族國家建設的復合性治理。復合性治理至少包括: 國家建構與治理并重; 理論性與實踐性密切結合; 國家治理與社會建設密切結合; 建制性的靜態治理與行動性動態治理密切結合; 現代國家治理與傳統文明國家的德治結合; 綜合運用法治化、社會化等現代化的治理手段、形成全社會力量參與的民族工作格局。

　　黨政領導下的民族事務復合性治理是以鑄牢中華民族共同體意識為主線，“推動各民族為全面建設社會主義現代化國家共同奮斗”“各民族緊跟時代步伐，共同團結奮斗、共同繁榮發展”[1]的復合性、全域性、系統化國家治理行動，其目標是實現中華民族偉大復興。因而，黨政領導下復合性治理路徑的統一多民族國家建設應該成為中國民族事務治理的政治特色與重要話語。

　　一、統一多民族國家治理現代化的復合性

　　( 一) 國家理論的發展: “國家”的復合屬性與國家治理的復合性

　　多民族國家建設需要建構與治理并重，頂層設計與全社會治理密切結合。民族問題的妥善解決、共同體的建構，二者緊密結合，缺一不可。這可以通過米格代爾所提出的 “社會中的國家”的論述得到解釋。米格代爾致 力 于 為“國 家”提出一個有別于馬克斯·韋伯經典定義的新定義 “社會中的國家”，即在國家、社會相互構成的視角下，研究兩者共生、共同發展的辯證關系。這一新的國家理論闡釋了國家與社會的緊密關系，矯正了西方傳統理論中存在的“國家” “社會”二元論傾向，“相對于將國家和社會關系視為你進我退的零和博弈，米格代爾認識到國家和社會是可以相互強化，實現正和博弈的”[2]3 。米格代爾認為“真實的國家” 被兩個方面形塑: 一個是觀念，指一個領土內具有凝聚性和控制力的、代表生活于領土之上的民眾組織的觀念; 一個是實踐，是指國家各個組成部分的實踐。在此基礎上，米格代爾提出了一種過程性、動態性的研究與觀察方法。這一方法“使研究者注意國家與社會彼此之間分組整合及其合縱連橫等互動過程，以及國家同其試圖控制、影響的社會群體之間的互動過程”[2]24。事實上，不同于西方國家“政府、市場、社會組織”的界線相對明確的、各自自我運行能力較強的狀況，許多亞洲傳統國家，包括社會主義國家，往往是采取全面治理，國家與社會密切結合，呈現為政府主導下的社會治理、在政府管理調控下促進市場發展的國家與社會相互促進的發展模式。這些國家的國家建設并不囿于一種既定的觀念，而是更具實踐主義特色，能夠將國家建設與不同歷史、文化淵源、不同時期的社會發展目標結合，體現為米格代爾所說的“國家在社會中的連續性實踐”。

　　該理論對傳統國家支配理論進行了修正，更加符合當前治理現代化背景下國家的角色調整，以及與社會密切合作的趨勢。同時，該理論強調國家在社會中的連續性實踐對于國家建構的重要性，也與馬克思主義中國化道路中的實踐主義有著一定的共性。 “社會中的國家”理論對于多民族國家的建設，尤其是治理現代化背景下的多民族國家建設提供了啟示。

　　( 二) 統一多民族國家建設: 建構與治理、理論與實踐的復合性

　　民族問題首先是一個政治問題。從現代國家的角度，多民族國家共同體是國家、民族、人民基于統一的法律、政治制度、國家主權、象征符號而組成的不斷持續深化的政治共同體。統一的多民族國家在政治共同體上的建構，是這一共同體進行持續建設的基礎。世界上不同的多民族國家，在向現代國家轉型過程中，在建構模式、政治制度等方面作出了各種探索。政治制度方面，有民族聯邦制度、民族區域自治制度、比例代表制度，其中包含了民族平等、多元文化主義、多元一體等理念。民族政治系統是否完善，是否符合國情，是否具有科學性、民主性、有效性等，對于能否有效地將各個民族整合到統一的國家中，形成各民族高度的國家認同，以及各民族之間的和解包容與團結協作具有關鍵性的意義，也關系到多民族國家的政府能否統一政令、有效組織生產、發展教育文化及各項事業，實現國家的發展強大。總的來說，多民族國家族際政治的系統涉及政治哲學、價值理念、國體、政體、民族制度，等等。一旦形成，就具有穩定性，因為多民族國家的民族政治制度，是多民族國家的國家建構結構性內容的組成部分。因此，族際政治系統的穩定性與國家政治的穩定是具有密切關系的。

　　20 世紀 80 年代，第三次民族主義浪潮興起，以蘇聯解體、東歐劇變為大事件，民族主義對很多國家和地區的局勢造成影響。21 世紀以來，恐怖主義、民粹主義、種族主義等對世界各國的政治、經濟、安全以及人民的生活與人權狀況帶來威脅、混亂與困擾。在這一背景下，民族政治引起重視，多民族國家的民族問題成為熱點議題，圍繞民族事務治理實踐及過程的研究也越來越多。人們發現，即使采取相似的民族政治理念、制度的國家，民族問題解決的情況實際上也是有很大差別的。換言之，政治制度的運行及治理實踐過程決定著政治制度的有效性。解決民族問題的政治系統是否是“正確的”，并非一個純粹的理論問題，實際上還與政治系統是否得到正確運行，以及政治治理的過程有關。同樣制度類型的國家，有的國家成功，有的國家失敗。這提醒人們，在民族事務治理方面，多民族國家共同體的建設，既是一個國家建構成功與失敗的問題，也是一個治理有效性高低的問題，二者缺一不可。

　　多民族國家共同體建設是理論性與實踐性的結合。在現代統一多民族國家，無論是基于國家綜合國力、主權建設、國家建設的外部競爭，還是基于國民自身發展的需要，都對國家的整合以及制度、法治的體系化、效能化提出了更高的要求。如何將多元社會打造成一個統一、團結的現代多民族國家，這首先是一個國家建構的基礎性問題。因此，中華人民共和國成立以來，建設政治上的共同體是解決民族問題最基礎性的前提。實際上，制度的奠基依然是建立在多民族社會的有效凝聚之上的。民族事務治理是國家治理現代化的有機組成部分。如果說我國從建國以來在政治上奠定了解決民族問題的制度基礎，那么，如何實施這些制度政策，如何將其真正貫徹、執行，形成多民族國家建設的治理效能，則是一個持續性的過程。民族問題是政治問題與社會問題的結合，需要在國家與社會緊密結合下進行多民族國家建設。從國際上來看，民族問題也是如此。首先，多民族的國情會影響國家制度、國家結構; 其次，一個國家民族問題解決得好不好，依然是一個治理問題、社會問題。許多國家都反映出這一問題。例如，加拿大法語區實現了高度自治，但民族問題需要輔之以多元文化主義的一系列政策治理; 美國在制度上似乎是以公民平等的路徑避免了民族的身份政治，但實際上，種族問題依然為社會治理帶來大量難題。民族事務治理是考驗一個國家治理現代化水平的重要維度。

　　( 三) 民族事務治理現代化: 政治化( 包括法治化) 與社會化結合

　　國家與社會的協調發展，政治化與社會化結合的民族事務治理的內在邏輯，一直就內涵于中國解決民族問題道路。在不同歷史時期，根據社會主要矛盾、民族問題的主要內涵，政治化與社會化路徑交錯疊加，呈現主輔、并進、混合等多種樣態。民族問題的基礎性解決首先體現為現代統一多民族國家建構的問題。例如，在我國，首先表現為確立民族區域自治制度，建立民族政策體系等。改革開放前，計劃經濟體制下相對靜態的社會，政治化是主要的民族事務治理路徑。改革開放后，特別是 20 世紀末期開始，我國逐漸向流動性社會轉型。因此，這一時期民族問題更多地與許多社會問題結合在一起，如城市管理、流動人口服務、不同民族成員之間商業糾紛等。此時，我國的民族事務治理實際上已經在初步探索政府治理與社會治理結合的民族工作社會化的路徑。

　　隨著我國社會經濟快速發展，人口流動加快，既有的民族事務治理路徑對于快速發展的社會以及民族事務的社會化應對不足，曾經引發民族理論界的討論，如關于民族問題解決路徑“政治化”還是“文化化”的二元化爭論，以及單純地希冀于以“文化化”解決民族問題。筆者以為，這種“非此即彼”的二元化思維，依舊是因循了西方“國家與社會” 二元對立思維，沒有深刻認識到我國國家與社會關系的特點與國情。中央提出的“民族工作社會化”，有效應對了這一迅速發展的民族事務治理復雜化的局面。實際上，中國民族事務治理社會化的道路已經開啟，即在繼續堅持黨政領導下的政治化的道路上，在民族事務治理的路徑上納入、拓展社會化路徑，逐步探索國家與社會緊密聯系，政治化與社會化相輔相成，政黨領導、政府依法管理、社會治理、社會建設的綜合力量共同參與下的復合性的民族事務治理體系，亦即“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”。

　　( 四) 國家治理現代化背景下民族事務治理的系統性、復合性

　　治理理論的興起，與社會經濟迅速發展背景下國家的系統性治理日益復雜化，以及人們對于政府服務的需求愈來愈豐富與細化有關。這種情況下，治理代替以往的政府管理、管制，體現了社會各界力量與公民、社會組織的主體性、能動性，發揮促進治理的精細化科學化，提高政府提供公共產品、分配公共服務的效率等作用。我國的國家治理現代化是結合中國國情的自主創新理論，其特點在于，治理現代化是在中國共產黨的領導與政府的主導下展開的。體現在民族事務治理現代化方面，是國家與社會的緊密結合，政治化與社會化的緊密結合，即“要推進民族事務治理的法治化，用法治思維和手段規范和協調民族關系，充分發揮民族區域自治制度的優越性，進一步完善民族法律體系，強化對法律制度執行情況的監督檢查。要推進民族事務治理的社會化，健全體制機制，完善民委委員制，推動形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的格局，充分調動、合理發揮方方面面的積極作用。要推進民族事務治理的精細化，善于針對民族地區的不同類型，制定不同的治理方略，并善于運用經濟、行政、法律、文 化、信 息、媒體等多種手段綜合施治”[3]。民族事務治理現代化，既重視政治、法治路徑，也重視治理過程和民族工作的社會化，體現出政治化與社會化結合的思路。從實踐來看，新時期我國的中華民族共同體建設不斷拓展著政黨、社會之間合作與共同進行社會治理的場域，在城市民族事務治理等領域探索出大量的治理成功經驗與模式。

　　綜上，多民族國家共同體的建設既包括建構，也包括治理，不能偏廢任何一種，而是要將兩者緊密結合，只有這樣才能妥善處理民族問題。政治 建 設 是 奠 基，治 理 實 踐 是過程。

　　黨政領導下的復合性的民族事務治理體系發展道路之所以能夠順利展開，是因為其本身就符合中國國家建構的內在邏輯。而在一些國家，由于沒有全局性、社會化、持續性的建設與治理實踐的跟進，則往往以一種表面上文化多元主義的局面顯示“政治正確”，卻難以解決根源上的民族發展、民族平等與民族團結問題。在這種情況下，學術界也往往受這些困局影響，陷于民族事務治理應該 “政治化”還是“文化化”解決的困惑。筆者以為，這種非此即彼的思路實質上就是將國家與社會二元對立起來的傳統的西方國家建設思路。目前，在中國共產黨領導的中華民族偉大復興的征程中，中國國家建構的重要邏輯包含著中國共產黨的領導、社會主義制度、統一多民族國家、現代國家、文明型國家五重邏輯，這五重邏輯缺一不可[4]。可見，我國國家的屬性也體現出復合性。

　　在中國共產黨領導的國家建設中，文化與政治密不可分，國家與社會緊密聯系。在筆者論述的我國多民族國家建設的政治話語的復合性中，筆者選擇將多民族國家建設的探討置于“國家與社會密不可分”這一維度展開。因為，無論是政治化還是社會化，文化認同、文化建設都貫穿其中。“政治化”與 “文化化”的二元化劃分帶來了一些理論與實踐上的迷思，如果認清中國國家建設的復合性屬性，則完全可以不必糾結于一端。習近平同志指出，牢固樹立正確的祖國觀、民族觀、文化觀、歷史觀，對鑄牢中華民族共同體意識至關重要[5]。這些觀念是互相成就的，也說明民族事務的治理是一個復合性的、全局性的，關系到我國國家建設的系統性工程。

　　二、中國民族工作社會化的復合性特征

　　2008 年，國家民委正式提出，推進政府主導下的民族工作社會化: “從我國的民族工作體制和我國的國情來說，政府在民族事務中起主導作用是毫無疑問的，也是必須始終堅持的。同時，也要看到，企業、高校、科研機構、社會團體等的影響越來越大，應該更多地發揮他們在民族工作中的作用。”“既要善于運用行政手段，也要善于運用社會動員手段，還要善于適當運用市場手段，構建政府主導下的民族工作社會化格局。”[6]其中就強調了我國民族事務將繼續在政府主導下，善用行政、社會、市場等綜合路徑進行治理的思路。王希恩則從民族工作機構設置和民族事務治理體系的“完整與成熟”方面，論證了民族工作社會化的綜合性與全域性。他指出， “新中國建立 70 年來，作為中國特色解決民族問題正確道路重要內容的我國民族事務治理體系已經比較完整和成熟。其中，民族工作機構是實施民族事務治理的主體和實體，它經歷了形成和發展的長期過程，也展現了一種社會化的大格局”[7]。

　　十八大以來，在習近平同志的領導下，民族工作的全局性、系統性、綜合性無論是從理論建設還是從實踐發展都得到了進一步的提升與強化。從理論上，提出鑄牢中華民族共同體意識的創新論述，將其作為民族工作的主線; 在工作機構方面，形成民委歸口統戰部，加強黨的領導和各部門通力協作的工作機制，民族工作進一步突破民族事務部門，進一步納入融入國家治理的基礎性、系統性與全局性工程。由此，民族工作形成應對日益復雜與系統的治理任務下的復合性的治理路徑，治理體系不斷完善，治理水平不斷提高。這種復合性體現在民族工作“政治、社會、文化、經濟、法治”五位一體的全面建設中，體現在對于統一多民族國家歷史文明與現代性建設的融通論述中，體現在物質與精神建設的雙向推進中，體現在民族事務治理的法治化與社會化等方方面面。

　　2021 年召開的中央民族工作會議將“民族工作的社會化”進一步總結上升為一種鮮明的中國特色的黨政領導下的復合性、全局性的“民族工作格局”。習近平同志強調，要“把黨的領導貫穿民族工作全過程，形成黨委統一領導、政府依法管理、統戰部門牽頭協調、民族工作部門盡責、各部門通力合作、全社會共同參與的新時代黨的民族工作格局”[1]。這種復合性、全局性在 2021 年中央民族工作會議所總結的 12 個方面得到了充分展現，其特點體現為要求“準確把握和全面貫徹我們黨關于加強和改進民族工作的重要思想”。

　　我國民族工作格局的全局性及其復合性的治理路徑的形成，是基于我國國情與中國政治道路的主體性而形成的。中國的統一多民族國家建設并非基于“中心與邊緣”或西方國家“政府治理與社會自治”二元化，其全局性、復合性經驗，具有馬克思主義民族理論的平等主義、實踐主義的深刻內涵。既有中國統一多民族國家歷史上形成的政治文化、政治哲學基礎，又有中國共產黨秉持“以人民為中心”、以實現中華民族偉大復興為目標的百年探索基礎。這一經驗應該成為統一多民族國家建設的重要話語。

　　三、“國家主導下的社會化”傳統與民族事務的復合性治理

　　黨政領導下的復合性的民族事務治理體系形成，具有深刻的中國國家建設的政治文化淵源。筆者以為，國家與社會關系的互相強化以及國家形象的復合性，實際上在中國有著悠久的傳統。在政治治理方面，歷史上既有著皇權、等級制、嚴刑峻法等加強國家 “強制性權力”的方式，也十分重視采取德政、禮治、仁政等倫理性政治的治理方式[8]。我國的倫理性政治特色使得國家具有“社會中的國家”的復合性形象。在中國悠久的統一多民族國家的歷史上，國家通過各種統治方式建立與多民族社會的關系，除了通過創制具有自治性的政治制度進行治理外，中央政府在少數民族地區設地方機構，尊重少數民族風俗習慣，任用少數民族首領，選拔少數民族人才進入國家治理機構等，廣泛采納能夠促進統一多民族國家共同體建設的治理方式。一方面，文化的影響力對于國家建立與多民族社會的聯系提供了載體，即儒釋道的傳統文化對于各民族的交往交流交融及國家與多元社會的連接發揮著價值觀的統合作用。另一方面，在用常規性的制度進行治理的同時，采取了大量的非規范性的混合性治理促進情感溝通，包括和親、會談、互市、會晤等多樣化的治理方式，加強了與多民族社會的連接，促進民族交往交流交融。歷史上，張騫出使西域、文成公主和親、王昭君出塞、金城公主和親，都影響深遠。

　　新中國成立后，各民族人民平等進入人民民主專政的嶄新的國家。為了讓各民族人民更好融入新中國，進一步加強國家與多民族社會的聯系，“從 1950 年到 1952 年，中央人民政府組織訪問團，到各民族地區進行慰問”，在 1950 年又“組織少數民族參觀團”，以“走下去”與“請上來”結合的方式，“消除民族隔閡，增強民族團結”[9]309-310。既往研究將中央的這些舉措理解為促進“各民族之間來往密切”[9]310，而沒有從加強國家與社會關系的角度進行思考。黨和國家的許多深遠的民族政策還需要進一步從學理高度上進行話語闡釋。

　　改革開放以來，國家大力推動少數民族和民族地區的發展，民族地區與其他地區一起建立了社會主義市場經濟體系。在社會活力得到釋放的同時，社會競爭的加劇也使得民族領域內出現了一些不穩定因素。這提醒著人們社會建設必須與國家建設緊密結合，而不是各行其是。當時就有一些學者指出: 由于正處于社會結構分化時期，各種利益的矛盾會引發社會的沖突，現階段的社會主義中國需要建立的是強國家、強社會的社會主義國家，而不是國家力量的單純退出。

　　十八大以來，我國創新性地提出了國家治理現代化的戰略。之所以說是創新，是因為其與西方的“治理”既有共同性，又有鮮明的中國特色。共同性是指我國的治理同樣強調政府管理理念的轉變，從單純的管理管制轉向合作性、協商性，以及發揮多元主體、社會力量共同治理等。不同之處在于，我國的治理現代化是以國家力量為主導推進，黨的領導、政府的依法治理、統合、組織、協調發揮著重要作用，尤其要發揮作為國家治理的最核心力量、最大特色和優勢的中國共產黨的領導組織和基層建設作用。

　　四、十八大以來民族事務治理現代化的成效

　　十八大以后，我國民族工作面臨著“五個并存”的階段性特征，即改革開放和社會主義市場經濟帶來的機遇和挑戰并存，民族地區經濟加快發展勢頭和發展低水平并存，國家對民族地區支持力度持續加大和民族地區基本公共服務能力建設仍然薄弱并存，各民族交往交流交融趨勢增強和涉及民族因素的矛盾糾紛上升并存，反對民族分裂、宗教極端、暴力恐怖斗爭成效顯著和局部地區暴力恐怖活動活躍多發并存[10]。在這一形勢下，中央民族工作會議提出了一系列舉措，充分反映了國家整合各種力量進行全面、系統、復合性治理的戰略。

　　( 一) 加強黨的領導，堅持與完善民族區域自治制度，創建各民族人民美好生活

　　我國的民族政策立足于推動各民族共同致力于實現社會主義現代化與中華民族偉大復興的征程，這是鑄牢中華民族共同體意識的最重要的根基。我國的民族理論與政策還從政治上構建了中華民族共同體，在統一的國家中，通過制度設計確保各民族都能夠參與治理。從 2014 年至 2021 年，民族地區經濟實力大幅躍升，人民生活極大改善，民族文化繁榮發展，生態環境根本好轉，少數民族群眾的獲得感、幸福感、安全感顯著增強。特別是民族地區累計減貧 3000 多萬人，貧困發生率從 21%下降到 0. 79%。28 個人口較少民族中，基諾族、德昂族、獨龍族等 25 個民族實現了 “整族脫貧”，書寫了世界減貧史上的奇跡[11]。習近平同志十分關心各族群眾的冷暖安危，多次深入民族地區為當地發展把脈問診: 在湘西土家族苗族自治州十八洞村考察時，首次提出“精準扶貧”的脫貧之策; 在延邊朝鮮族自治州考察時，指出“全面小康一個也不能少，哪個少數民族也不能少”; 在內蒙古考察時，進一步強調“實現中華民族偉大復興，一個民族也不能少”[11]。

　　正如習近平同志所強調的，加強黨的領導，加強民族事務治理的法制化，充分發揮民族區域自治制度的優越性，進一步完善民族法律體系，強化對法律制度執行情況的監督檢查，這些都屬于強調政治化; 而“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的格局”和“善于運用經濟、行政、法律、文化、信息、媒體等多種手段綜合施治”的要求，鮮明地強調了政治化與社會化緊密結合的綜合治理方向。

　　( 二) 全面推進民族工作的社會化

　　20 世紀 90 年代，我國開始提出民族工作社會化，到 2014 年習近平同志提出民族事務治理現代化，對于民族事務治理愈來愈凸顯出全面化、精細化特點，同時，始終強調了政府、黨的領導的主導作用，以及充分調動社會力量全方位治理的思路。王希恩認為，關于 “民族工作社會化”可有兩種理解。一種是指隨著民族事務的增多，“民族工作涉及方方面面，方方面面都要做民族工作”，民族工作伸展的空間越來越大，其他黨政部門和機構也有了承擔民族工作的責任。另一種是指“體制” 外社會力量( 包括各類社會組織、企業、宗教界人士等) 的廣泛參與，使民族事務治理滲入到鄉村、企業、社區、街道等各個層面[7]。“黨委領導、政府負責、各方協調、社會參與”體現了民族工作社會化的大格局。筆者以為，以上兩種理解分別體現了民族事務的全域性治理和綜合性治理的趨勢。

　　1. 促進民族交往交流交融，在城市民族事務治理等綜合性工作中推進了民族工作的社會化。近二十年來，我國進入了快速城鎮化階段，人口流動加快，從以往的定居、靜態性的社會轉向“流動型社會”; 大量的少數民族人口同樣呈現高流動性，廣泛分布在全國各地，全國很多城市都出現了“集齊 56 個民族”的情況。這對于民族事務治理提出了新要求。從國家與社會關系看，我們就可以認識到，在不斷延展的多民族社會，以及多民族人口所組成的社會關系、民族關系中，國家民族事務治理如果無法做到深入跟進，那么，將會產生新構成的多民族社會中的民族關系的自我發展變化和一定程度的無序，甚至造成民族矛盾積累，而流動性社會中形成的民族問題也會向其他地區反流。近年來一些民族問題產生的原因，說明了民族事務治理需要及時跟進。如果說以往結構性的政治制度、民族政策、民族事務治理體系是比較適應于世居型中國社會的話，新的社會結構與社會關系下，需要將以往的制度與政策體系不斷創新、細化，針對民族人口的流動與廣泛散居，需要將民族治理與社會建設緊密結合。目前，我國城市民族事務治理呈現良好態勢，總結了很多成功的經驗與治理模式。在廣東、浙江等東部沿海地區，出現了許多實踐成果，如“北侖經驗”。浙江省寧波市北侖區不斷以深化各民族交往交流交融解決“三個不適應”，以“鑄牢”促進“融合”，積極創新城市民族工作服務管理機制，構筑多層次、廣覆蓋、全方位社會化服務管理網絡，有效應對少數民族流動人口城市融入面臨的一系列難題，形成黨委重視、多方聯動、共同參與的社會治理模式，成為內地城市民族工作的標本[12]。

　　2. 建構“社會中的國家”，從“五個認同” 出發，加強全社會的中華民族共同體意識教育。從國家與社會關系來講，鑄牢中華民族共同體意識是一個長期性的國家文化政治實踐，它需要綿綿用力，久久為功。米格代爾曾經論述，國家要避免分裂，除了經濟基礎、政治制度等結構性因素外，也不能忽視“國家在社會中的自我建構”的重要性，這些自我建構包括法律、公共儀式、公共領域中的非正式行為等一系列連續性反復性的國家建設[2]155-176。因此，目前我國應將國家與社會緊密結合，注意在社會場域中深植國家觀念。

　　習近平同志所提出的鑄牢中華民族共同體意識的創新闡述，目前已經成為全國全黨全社會共識。他強調，一定要進行愛國主義教育，把愛國的種子深深地埋入青少年心中。他特別強調了文化認同的重要性。筆者認為，文化認同之所以是“最深層次和最持久的認同”，因為這里的“文化”，不止是指文化表象，而更是指文化哲學、文化基因。如果我們簡單地將中華文化認同理解為語言、文學、藝術等表象而不關注文化背后的哲學底蘊與深刻理念，就無法在共同體建設中觸及最深層的思想根基。歷史基因的“共同體意識”依然是當下共同體建設的文明之源，相比一些西方政治文化中揮之不去的種族主義，我國應立基于自身的政治文化，建設我國的共同體哲學體系。

　　3. 民族團結進步創建活動是國家治理與社會治理、基層治理結合的民族事務復合性治理實踐。“民族團結進步創建活動”以及與之相關聯的“民族團結進步表彰大會”，是典型的中國特色的國家與社會結合的、綜合性的、連續性的民族事務實踐行動與社會建設。除了國家民委、中宣部出臺了一系列文件外， 2011 年，中共中央、國務院印發的《關于加強和創新社會管理的意見》鮮明提出“廣泛開展民族團結進步創建活動”的要求，說明這一行動與社會建設的緊密關系。這一行動自創辦以來，覆蓋了全社會，包括政府、企業、部隊、學校、社區、鄉村等各行各業，既包括民族地區，也包括散雜居地區。該行動的持續推進與有效運行，是結合了政府、各級黨組織、志愿者等全社會的力量，由此也不斷地、有效地向全社會傳遞與貫徹了我國加強民族團結、鑄牢中華民族共同體意識的國策。因此，民族團結進步創建工作是我國民族團結之國策的貫徹執行與社會建設緊密結合的典型綜合性治理行動。十八大以來，結合我國城鎮化加速發展的形勢，“民族團結進步創建活動列入“文明城市” 考核指標體系”[13]。

　　十九大報告指出，加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。近年來，民族團結進步宣傳教育和創建工作明確寫入國家經濟社會發展規劃、國家教育事業發展、興邊富民行動、政府工作報告等重要文件之中，納入國民教育、社會主義精神文明和公民道德建設總體布局。這說明我國的民族事務治理將不斷地拓展與社會建設緊密結合的新局面，這一舉措將是破解經濟快速發展不必然帶來民族團結、社會團結之世界性難題的重要路徑。

　　綜上，在“以人民為中心”的治理理念下，我國統一多民族國家建設緊密結合于全社會、各民族，形成“全國一盤棋”的布局與發展，形成黨政領導下復合性治理、政治化與社會化并行的特點。這也使得我國的國家建構并不是像西方有些民族國家那樣，將現代國家的建構過程建立在“中心與邊緣”或者“政府治理與社會自治”的二元對立關系上，而是一個推動 “各民族共同發展繁榮”“實現社會主義現代化”的復合性、全域性的系統化國家治理行動，其目標是實現中華民族偉大復興。因此，我們應該按照中央民族工作會議精神，在黨和政府的統一領導下，不斷推進民族工作，以復合性治理的優勢不斷推動形成“民族工作的新格局”。這一民族工作格局十分有利于在新時代進一步鑄牢中華民族共同體意識，從而為中華民族偉大復興保駕護航。