黃河流域政府治理面臨的主要困境及其破解

　　摘 要：隨著黃河流域生態保護和高質量發展上升為重大國家戰略，人民群眾對黃河流域治理提出了新要求。 當前，黃河流域政府治理面臨治理機構的權限尚未理清，政府治理存在條塊分割、無序博弈現象，涉水部門間存在職能交叉和管理摩擦等困境。 協作共治理念不足，政、事、企合一的體制束縛，法律法規不健全，有機協調機制缺乏，是黃河流域政府治理面臨困境的主要原因。 從整體性治理視角考慮，應通過完善多維立體的政府間協同治理機制、構建跨地區跨部門的流域協調治理體系、建立流域聯防聯治的協同治理體系、健全黃河流域治理的政策法規體系、推進多元主體參與流域治理的相關制度建設，形成黃河流域政府治理的合力。

　　關鍵詞：黃河流域;政府治理困境;整體性治理;高質量發展

　　馬潤凡 劉子晨 中州學刊2021第 8 期

　　新中國成立以來，我國建立并不斷完善黃河流域管理制度，開展了大規模的黃河治理，保障了黃河歲歲安瀾，促進了黃河流域經濟社會健康發展。 隨著黃河流域生態保護和高質量發展上升為重大國家戰略，人民群眾對黃河流域治理提出了新要求。2019 年 9 月，習近平同志在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上強調，要“著力創新體制機制，完善流域管理體系” ①。 目前，黃河流域政府治理仍面臨一些困境和矛盾，一定程度上影響了黃河流域重大國家戰略的有效實施。 在新的歷史時期，深入研究黃河流域政府治理面臨的困境并嘗試從整體性治理視角探究破解困境之道，對于有效治理黃河、進一步推進黃河流域經濟社會發展、增進黃河流域人民福祉具有重要的現實意義。

　　一、當前黃河流域政府治理面臨的主要困境

　　新中國成立之初，我國在黃河、長江、珠江、淮河、海河、松遼(松花江、遼河)和太湖七大重點流域設置了專門的管理機構，對所在流域依法行使水行政管理職責。 黃河水利委員會(以下簡稱黃委會)是新中國最早設立的流域管理機構，目前，其管理范圍已涵蓋整個黃河流域以及西北內陸河區域。 黃河流域的治理體制本來是以流域管理為主，區域、部門管理為輔，對全流域實行統一管理。 但在實施過程中，黃河流域的治理體制實質上演化為以區域和部門為主導的分散型治理體制，其規則制定和實施相應地出自多個區域和諸多部門，從而引發黃河流域治理中地區分割、部門交叉、運行不暢等問題。 具體而言，當前黃河流域政府治理面臨以下幾個方面的困境。

　　1.治理機構的權限尚未理清

　　其一，黃委會實施統一管理的權限受到限制。黃委會是代表國家對整個流域實行管理的專職機構，應該享有流域內的統一管轄權。 但從現行法規規定看，事業單位的行政管理權是其上級機關依法授權或委托賦予的。 黃委會的管理權是水利部授予的，只具有部分管理職能，這就使其在管理自主性上始終受到主管部門的制約。 在黃委會的“三定” (定職能、定機構、定編制) 方案中，雖然其部分人員界定為行政管理人員身份，參照國家公務員進行管理，但同時又限定黃委會屬于事業單位性質，這極大限制了其職能作用的發揮。 黃委會要實現對全流域的管理，必須擁有完整的行政執法權，只有這樣，才能保障行政管理職能的實現。 然而，現行法規僅僅賦予包括黃委會在內的全國重點流域管理機構對水資源的管理和監督權，沒有賦予它們行政處罰權。 在此限定下，黃委會對黃河流域只能履行監測、報告職能，而沒有實施處罰措施的權力。

　　其二，作為一個沒有委員的“委員會”，黃委會的協商平臺作用難以有效發揮。 黃河流域有很多重要涉水事宜，需要在相關地區、部門乃至用戶之間進行廣泛而深入的協商，進而達成各方易于接受的結果。 在我國民主協商意識不斷增強的背景下，這種平等交流、公眾參與、民主決策的方式顯得越來越重要。②從法理上說，黃委會是由有關部門和地方派出的代表組成的協商議事機構。 但在實際運行中，黃委會的組成既沒有國家相關部門和省(區) 政府派出的代表，也沒有涉水企業和公眾的代表。 作為派出機構，黃委會只能依賴水利部授權行使管理職能，這不僅使其權威性降低，而且使黃河流域的治理缺乏協商平臺。

　　其三，受水利、環保部門的雙重領導，黃河流域水資源保護局的監管協調職能懸空。 為加強重點流域水環境和生態保護，從 20 世紀 70 年代開始，我國就在 7 大重點流域先后成立了水資源環境保護機構。 黃河流域水資源保護局是對黃河全流域水質統一監督保護的機構，雖然名義上是黃委會的單列機構，但一直受國家水利主管部門和國家環保主管部門的雙重領導。③ 后來，國家環保主管部門在東北、華北、西北、華東、華南、西南又設立 6 個環境保護督察局。 2019 年，新一輪機構改革后成立的國家生態環境部在黃河、長江等 7 個重點流域(海域)又新設立了 7 個生態環境監管局，負責轄區生態環境的監管和執法。④名義上，重點流域水資源保護局隸屬于國家水利和環保兩個主管部門，實際上，它是水利部的下屬管理機構，在生態環境保護方面基本沒有執法手段，與隸屬于國家環保部門的兩個機構不可同日而語。 這不僅不利于黃河流域的生態環境保護，反而增加了機構之間的矛盾，使流域水污染防治工作更難協調。

　　2.黃河流域政府治理的條塊分割、無序博弈現象客觀存在

　　其一，黃委會的管水與沿黃地區的用水博弈中，地方政府主導的情形明顯，黃委會的治理作用難以有效發揮。 從歷史上看，黃河流域水資源歷來比較緊缺。 據測算，到 2035 年，黃河流域居民生活和工業生產用水總缺口達 77 億—92 億立方米，2050 年為 83 億—114 億立方米。⑤ 在此情況下，沿黃地區政府為促進本地經濟社會發展，極力爭取更多的水資源。 而黃委會從全局角度考慮，對各地引水進行權衡分配，對一些不合理的用水需求進行平衡。 但隨著 20 世紀 80 年代中期我國推行的中央向地方下放權力改革，水資源管理職能大都由地方政府承擔起來。 在黃河流域治理過程中，地方政府往往自主決定取水用水，很少顧及黃委會。 由此，黃委會與地方政府在水量調度、取水許可、水資源保護等方面產生分歧和矛盾。 尤其是一些地區用水管理粗放，用水效率低下，造成水資源大量浪費。 與此同時，有些邊遠地區連基本的分配指標也得不到滿足，居民正常生產生活用水十分困難。 在流域內水資源無序爭奪甚至水資源受到污染等情況下，黃委會由于沒有強制執行權，在這樣的博弈中顯然處于弱勢地位，從而極易引發“公地悲劇” 和負外部效應。 例如，從1972 年到 1999 年，黃河下游在 28 年間有 22 年發生斷流，對黃河下游地區居民生活和經濟社會發展造成嚴重不利影響。⑥可見，在流域機構管理與區域管理條塊分割、無序博弈的情勢下，黃委會的統一管理功能難以有效發揮，影響了黃河流域的整體性治理。

　　其二，流域管理機構和區域政府之間的治理權限界定模糊，整體治理效能受限。 在我國涉及水資源管理的相關法規中，流域機構與區域政府在管理職權上劃分不清問題客觀存在。 比如《水法》第 59條規定：縣級以上水資源管理部門和流域管理機構對違反水法行為應依法查處。 類似的規定在《水法》中還有很多處，如排污口建設審批、取水許可證申領、具體執法實施等。 但是，這些規定比較籠統，到底由誰去查處，怎么查處，規定的說明模棱兩可，導致有關人員在實際執行中無所適從。 這種規定不清、事權劃分不明的法規條文從某種程度上說，在為地方政府主導黃河流域管理事務提供了方便之門的同時，也影響了流域管理機構的治理效能。

　　3.涉水部門間存在職能交叉和管理摩擦情況，治理合力難以形成

　　目前，從中央到地方，每一個層級都有多個部門對黃河流域擁有管轄權。 在實際運行中，涉水部門間出現部門分割、職能沖突、“九龍治水”等亂象，致使黃河流域政府治理合力難以形成。

　　其一，在水量與水質的管理上，主要涉水部門存在分歧。 水量和水質作為水體的不同表現形式，二者不可分割。 這意味著，水資源管理和水環境保護也必須統一，否則很容易造成矛盾沖突。 從職能上看，水利部和生態環境部雖然有管水量與管水質之分，但實質上都是管水的。 目前，我國在管水的重要法規上出現了兩個全國性水資源環境統一管理部門，這在現實中必然造成兩個主要涉水部門之間的職能交叉和管理摩擦。

　　其二，在水資源功能利用上存在部門間的分割管轄。 黃河水資源有多種經濟社會功能，這是客觀存在的自然現象。 正是由于水資源具有不同的功能，更多的部門參與到管理中來。 如水資源可以用于農田灌溉、水產養殖、城市生活、水上航運、旅游觀光等多方面，這些功能分屬不同的部門管理，隨之而來的是，黃河流域水資源的開發利用被農村農業、住房和城鄉建設、交通運輸、文化旅游等十幾個部門分別管轄。 在部門利益的驅動下，相關部門通過法律、行政、工程等多種措施進行利益爭奪，造成水資源管理秩序混亂，使水資源的綜合功能被割裂。

　　本來，黃河流域的水資源保護和污染防治工作應該由專門機構實施統一管理，但在現行管理體制下，這項工作被多個部門分別管理。 根據我國《水污染防治法》規定，水行政、自然資源、交通運輸、衛生健康、城鄉建設、農業農村等部門以及重要江河、湖泊的流域水資源保護機構，在其職責范圍內對有關水污染防治實施監督管理。 如交通運輸部門負責船舶水域污染防治，國土資源部門負責監督、檢測防治地下水的過量開采與污染，住房和城鄉建設部門負責城鎮污水處理設施和管網配套建設，農業農村部門負責涉及漁業水域的生態保護，衛生健康部門負責飲用水的衛生監督管理等。 目前，黃河流域水資源的保護和污染防治工作涉及十幾個管理部門。雖然法律規定了流域水資源保護和污染防治的統一管理部門，但并沒有明確“主管部門”與“相關部門”之間的職責關系。 現實中，部門之間缺乏統一協調，管理合力很難形成。

　　二、黃河流域政府治理困境產生的原因

　　黃河流域政府治理之所以面臨諸多困境，與以下幾方面因素密切相關。

　　1.傳統管理理念的慣性制約下協作共治理念不足

　　受傳統管理觀念的影響，長期以來，在黃河流域治理方面，我們片面強調政府的作用，忽略了其他主體的積極參與。 “治理”作為一種新興的管理公共事務的模式，其內涵和作用方式與傳統的管理模式具有本質的區別，治理的主體由原來的政府或國家機關單一主體轉變為包括政府在內的社會組織和公眾等多元主體。⑦黃河流域要提高管理水平，必須樹立現代治理理念，在政策制定和實施過程中，必須吸引社會組織和公民等多元主體參與，不斷提高流域治理的科學化、民主化水平。 從總體上看，當前黃河流域有的地方政府官員治理理念落后，片面強調黃河流域治理中政府的作用。 實際工作中，有的地方政府往往忽視動員和發揮公眾、企業、社會組織等多元主體參與的積極性。

　　2.政、事、企合一的舊體制使整體治理的統籌協調受限

　　新中國成立以來，我國七大重點流域實行政事不分、政企不分、政社不分的管理體制，體制機構內部“大而全”“小而全”，像是一個小社會。 盡管近年來，隨著我國改革開放的不斷深化，許多原來的壟斷行業如鐵路、電力、石油、電信等領域都在進行大刀闊斧的市場化改革，并取得實質性成效⑧，但由于水資源的國有屬性和水利設施的公共服務性質，包括黃委會在內的水利部門的改革相對滯后。 在中央提出國家治理體系與治理能力現代化的要求下，流域管理體制改革也逐漸受到社會各界的重視。 我國事業單位分類改革政策已作出明確規定：事業單位不能再有行政管理職能，改革取向是要么轉為行政機構，要么取消行政職能，將職能劃歸行政機構。 然而遺憾的是，盡管我國大力推進事業單位改革，全國事業單位改革接近尾聲，但是全國流域管理體制改革進展緩慢。 在流域治理中，政、事、企合一的體制變化不太明顯，這必將影響和制約黃河流域治理現代化進程。

　　3.法律法規不健全影響治理權責的無縫銜接

　　我國流域管理中表現出來的諸多問題與法律法規不健全密切相關，更與流域整體性治理制度設計缺乏有關。 就全球而言，為了加強對重要江河湖泊的管理，世界上許多國家已經出臺專門法律，“一個流域一部法律”已成為各國立法實踐的重要特征。⑨ 然而迄今為止，我國尚未出臺一部系統完整的全國性流域管理基本法律。 雖然我國已經出臺了《水法》《水污染防治法》等法規，但這些法規都是對流域某些方面、某個領域有一定作用，對流域管理的基本內容，如流域機構的地位與職能、流域機構與區域、部門的關系等，都沒有明確規定。 有些法規雖有一些規定，但不同法規表述不一，甚至相互矛盾，這必然對實現流域統一管理形成阻礙。

　　4.有機協調機制缺乏影響流域治理的整體效能

　　目前，黃河流域治理既缺乏統一規范的政府治理機構之間的協調機制，又沒有由政府、社會組織、研究機構、公眾等多方參與的協商機制。 根據我國有關水資源環境管理的法律規定，各個涉水部門、沿黃各省(區)都享有水資源環境的行政管理權，但法律法規沒有具體規定這些部門和地區之間如何建立協調機制。 一旦遇到跨區域的矛盾和問題，沒有哪一個部門或地區政府能夠出面協調解決。 黃委會作為黃河流域的專門管理機構，本應發揮流域治理的協調功能，但由于缺乏相關法規的有力支撐，加之其在行政層級上低于國家有關部門和省(區)政府，致使“小龍”難于協調“大龍”，流域內的許多矛盾和問題長期得不到有效解決。

　　三、破解黃河流域政府治理困境的基本思路與具體路徑

　　1.以整體性治理破解黃河流域政府治理困境

　　整體性治理是針對“治理碎片化” 問題而提出的，它以傳統官僚層級制為組織基礎，以數字信息技術和網絡技術為治理手段，以公眾最關注的問題解決需求為政府追求的基本目標，以相互信任和自覺擔責為前提，把協調和整合作為治理的核心內容。整體性治理通過建立起跨部門、跨機構的治理組織，能夠破解政府治理部門之間的溝通協商功能喪失、政府治理分散化和碎片化問題，有效避免“碎片化” 治理所帶來的職能交叉和利益沖突等難題。

　　黃河流域是一個復合的自然生態和經濟社會系統，不僅其自然構成要素聯系密切，而且社會經濟的各個部分相輔相成，共同構成一個有機的整體。 黃河流域的這種不宜分解的一體化特征，決定了在對其治理過程中，不能人為地以區域、部門為界線來分割管理，而必須將其作為一個完整的系統統籌謀劃、綜合管理。 如果對黃河流域實行分區域、分部門管理，其政策措施的制定和實施由不同的主體獨立進行，必然會造成管理無序等問題。 而在現行治理體制下，黃河流域水資源生態環境被不同的區域和部門分散決策管理，在流域水資源的開發利用和生態環境的污染防治中出現了政府利益部門化、部門利益合法化，形成地區和部門的自利化傾向。⑩針對黃河流域治理中面臨的分散化管理及其帶來的碎片化問題，倡導和推進整體性治理十分必要。

　　2.推進黃河流域整體性治理的具體路徑

　　其一，加強落實黃河流域治理的頂層設計。 要把黃河打造成一條“生態河”“幸福河”，就必須按照習近平同志提出的要求，樹立“全國一盤棋” 思想，從國家戰略層面搞好頂層設計和相關制度安排。目前，中央已經制定了《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》，明確了指導思想、基本原則、主要目標、發展定位和保障措施等，為黃河流域整體性治理奠定了良好基礎。 據此，國家有關部門要盡快做好規劃如生態環境保護規劃、國土利用空間布局規劃、產業發展指導意見、基礎設施互聯互通建設方案等。 黃河流域各省(區)要結合自身實際，充分銜接上述規劃和意見，制定相應的落實措施。 通過中央頂層戰略設計，統籌協調、指導推進黃河流域整體性治理。

　　其二，著力完善多維立體的協同治理機制。 整體性治理著眼于推進多元治理主體間的信任、整合和有效協同，以建構有效的治理共同體。 基于此，必須建立健全多維立體的協同治理機制。 首先，中央層面上，設立黃河流域生態保護和高質量發展領導協調機構，通過制定有關黃河流域的重大方針政策，統籌研究解決流域重大問題，把“以部門職能開展治理”轉變為“以治理需要整合部門”，調整發改委、水利、生態環境、自然資源等部門的職責，按照職能分工分別推進流域水資源管理、水環境綜合整治、重點區域生態保護修復、產業和城鎮高質量發展等方面工作，完善流域管理體系，解決多頭管理問題。 其次，跨省層面上，基于國家層面的統領指導和協調，在現有各省(區)黨委或政府主要領導擔任黃河各段河長的基礎上，籌劃建立省際聯席會議制度、重大規劃和決策橫向通報會商制度、基礎設施建設和環保工程重大項目通報制度等，建立常態化交流合作機制，如在水污染、空氣污染、水土流失等領域加強防控，在產業互補、基礎設施互聯互通等方面深度合作。 再次，省級層面上，成立由各省(區) 相關部門組成的治理執行機構，通過明確主體責任，制定省級法規政策，加強組織動員和推進實施，統籌推進本省范圍內黃河流域有關工作，推動與其他省(區)加強協作，共推黃河大保護大治理。 最后，市縣層面上，強化地方政府各級黨委水資源生態環境治理的主體責任。 地方應按照上級決策部署，把各項工作逐一落實到位。

　　其三，加快構建整體責任嵌入的協同治理體系?；邳S河流域治理存在的“九龍治水”、政出多門導致工作效率低下的情況，需要加快構建整體責任嵌入的協同治理體系。 一是構建跨地區、跨部門的流域協調治理體系。 建立黃河流域管理委員會制度，委員會對流域重大事務進行協商和作出決策。 該委員會由國家有關部門代表、流域內各省(區)的政府代表、流域內各行業的用水及排水大戶代表、專家和公眾代表等共同組成。 委員會按照流域特點和水資源的自然規律，通過水量分配、水環境容量配置、用水總量控制和重點污染物排放總量控制的政策規定以及相關法律制度，確定流域管理機構和區域政府、管理部門的相關職權及責任，并據此開展管理工作。委員會下設流域管理執行機構，落實流域決策機構的相關決議和政策措施，具體承擔流域公共事務管理的職責。 流域公共產品的生產和提供由社會經營實體承擔，并保持適度的競爭環境。 二是建立流域聯防聯治的協同治理體系。 在完善河長制、湖長制的基礎上，轉變傳統的行政區劃管理機制為流域整體治理機制，加強流域內生態環境保護修復聯防聯治。 劃分好流域與區域的職責權限分工，建立相應的水資源生態環境協調機制和協商平臺，在注重整體性的前提下，兼顧好各區域的協同與平衡。 基于各地多樣化的區位特征，兼顧特色發展和激勵機制，健全考核體系，促使地方政府有動力實現協同治理、共同保護。 加強流域生態環境監管和執法能力建設，構建全覆蓋、立體化、反應快的動態監控體系，協同開展污染處置，增強突發水污染事件聯防聯控合力，破除由地方利益產生的變通執行和執法差異。打造區域聯動的生態共同體，從系統和全局出發，對流域內山水林田湖草沙多要素綜合施治，統籌造林、防沙、治水、治污、生物多樣性保護等重點領域，推進統一保護、統一修復，實現人與自然的和諧統一。

　　其四，健全黃河流域治理的政策法規體系。 具體來說，一是加快制訂《流域管理法》。 為了加強對流域的統一管理，規范流域管理主體的行為，建議盡快制訂《流域管理法》并將其作為全國流域管理的根本大法。 要從法律上明確我國大江大河大湖的基本管理體制，即以流域管理機構為主，將區域管理、部門管理作為有機組成部分，突出流域管理機構的統籌協調功能。 要確立流域管理機構的地位、基本職能，尤其要賦予流域管理機構對流域綜合、統一管理的基本權力，理清流域管理機構與區域政府及水利、環保主管部門的責任分工和職權范圍等。 同時，依據當前流域管理的新形勢，系統梳理現有法規政策，盡快制訂相關的配套制度和辦法，不斷完善以法律、法規和規章為基礎的多層次流域法規體系，為流域管理提供執法依據。 二是制訂專門的《黃河法》。《黃河法》要明確流域管理機構的執法主體地位，賦予其行政執法權，確保其在流域治理中的法律地位。要理順流域管理與區域管理、部門管理以及各級河務管理機構之間的法律關系，明確各方在水資源環境治理中的事權和職責所在，真正做到依法調整各方面關系。 要把社會組織和公眾參與在法律中充分體現出來，建立健全民主協商制度。 要針對性地解決黃河流域的特殊矛盾和尖銳問題，尤其要對黃河的洪水防御、水土保持、環境保護和生態建設等治理行為進行依法規范，為實現黃河長治久安、推進流域治理現代化提供可靠的法治保障。

　　其五，妥善推進多元主體參與流域治理的相關制度建設。 為調動各方主體參與黃河流域治理的積極性，提高治理績效，盡快形成政府、企業、社會組織和公眾共同參與的多元主體治理格局，必須盡快建立相應的多元主體參與的治理制度。 要明確多元主體參與的程序、方式、類別和程度等，尤其是要讓利益相關方參與項目前期準備和工程實施全過程。 進一步完善信息公開制度，通過運用數字信息技術等，構建全流域數據信息平臺，及時公開流域管理中的重大政策、重要事項、重點項目等方面的信息，讓社會各界能夠便捷獲取相關信息并實現互動。 要加快提高多元主體參與的組織化程度，通過建立相對寬松的涉水公眾組織準入制度等，支持其開展有關流域水資源環境的公益活動，為流域制定規劃和加強管理提出專業性建議，對涉及公眾利益的政策實施進行社會監督。?