基于制度分析和發(fā)展框架對黃浦江通航管理機(jī)制的分析

　　作者：謝天

　　摘要：制度分析與發(fā)展框架是從印第安納大學(xué)政治學(xué)理論與政策分析專題研究小組眾多學(xué)者的工作中發(fā)展而來的。文章運(yùn)用該框架分析黃浦江通航安全管理政策。并根據(jù)黃浦江的自然物質(zhì)條件，研究黃浦江“行動舞臺”上作為各參與者的互動，分析現(xiàn)行黃浦江管理制度的優(yōu)缺點(diǎn)，以及提升管理效率的方法。

　　關(guān)鍵詞：制度分析與發(fā)展;黃浦江;海事

　　一、黃浦江通航管理機(jī)制的分析背景

　　黃浦江是世界級大港上海港的一個重要組成部分，習(xí)慣稱為“里港”，而黃浦江以外的上海港航道以及碼頭稱為“外港”。黃浦江是上海港的發(fā)源地，經(jīng)過多年的港口建設(shè)，沿江岸線已基本被充分利用，是上海港碼頭數(shù)量最多，密度最大的港區(qū)，包括了黃浦江上游港區(qū)、黃浦江中游港區(qū)和黃浦江下游港區(qū)。以黃浦江上游港區(qū)為例，每日通過該斷面的來往各類船舶平均多達(dá)2500艘次至3000艘次，通航密度極大，甚至?xí)霈F(xiàn)多艘大型海船與中小型內(nèi)河船并排行駛的情況。黃浦江因船舶流量大、水域環(huán)境復(fù)雜、內(nèi)河低標(biāo)準(zhǔn)船舶較多，存在重大水上危險源。交通運(yùn)輸部為維護(hù)上海黃浦江水上交通秩序，改善黃浦江通航環(huán)境，保障船舶、設(shè)施和人民財產(chǎn)安全，依據(jù)《中華人民共和國海上交通安全法》等有關(guān)法律法規(guī)，制定了《上海黃浦江通航安全管理規(guī)定》。交通運(yùn)輸部在上海港建立上海海事局。上海海事局位于黃浦江上各航段的分支局依據(jù)《上海黃浦江通航安全管理規(guī)定》對船舶、設(shè)施在黃浦江從事航行、停泊和作業(yè)以及其他影響通航安全的活動進(jìn)行監(jiān)督管理。海事局如何監(jiān)管好黃浦江通航安全值得我們?nèi)パ芯俊?/p>

　　二、制度分析與發(fā)展框架

　　本文將使用制度分析與發(fā)展框架進(jìn)行分析，該框架是從印第安納大學(xué)政治學(xué)理論與政策分析專題研究小組眾多學(xué)者的工作中發(fā)展而來的。

　　“行動舞臺”指的是，包含一組被稱為“行動情景”的變量和另一組被稱為“行動者”的變量的概念單位。可以用“行動情景”和“行動者”兩個變量來診斷、解釋和預(yù)測行動與結(jié)果。

　　“行動情景”一組通常的變量包括：1. “參與者”變量;2. 參與者擔(dān)任的具體“職位”變量;3. 容許的行為集合及其與產(chǎn)出的關(guān)聯(lián);4. 與個體性行為相關(guān)聯(lián)的潛在產(chǎn)出;5. 每個參與者對決策的控制層次;6. 參與者可得到關(guān)于行動情境結(jié)構(gòu)的信息;7. 成本和收益。

　　“行動者”變量定義為一個單一的個體或者是作為共同行動者起作用的群體。本文講“行動者”定義為計較收益與成本的個體是容易犯錯誤的初學(xué)者，根據(jù)外界環(huán)境的變化和制度性激勵，從錯誤中學(xué)習(xí)經(jīng)驗教訓(xùn)。易犯錯誤和學(xué)習(xí)能力可以被看作是關(guān)于個體更普遍的理論假設(shè)。

　　在相同的外部世界屬性條件下，不同的制度對“行動舞臺”產(chǎn)生影響。同時在相同的制度安排下，不同外部世界的屬性也會產(chǎn)生不同的結(jié)果。因此在進(jìn)行公共政策分析時，也要關(guān)注實(shí)行該制度的具體外部世界屬性，如當(dāng)?shù)氐淖匀晃镔|(zhì)條件、共同體屬性都會對不同的制度在當(dāng)?shù)貙?shí)行的結(jié)果產(chǎn)生作用。黃浦江航道的自然物質(zhì)條件屬性會要求通航安全規(guī)則需按照具體情況制定。同樣，在黃浦江上工作的船員共同體屬性也會對通航安全公共政策的結(jié)果產(chǎn)生影響。

　　三、對黃浦江通航管理機(jī)制分析

　　黃浦江通航安全的參與者由海事局管理部門、船員、航運(yùn)公司、碼頭經(jīng)營者組成。部分船員和航運(yùn)公司安全意識薄弱，存在機(jī)會主義傾向，個體存在采取投機(jī)行為的激勵。機(jī)會主義，即意在以別人福利為代價來提高自身福利的欺騙行為，可采取從無關(guān)緊要或許是無意識的開小差行為，到精心盤算努力欺騙與之正發(fā)生關(guān)系的其他人等多種形式。

　　本文著重將“行動情景”視作因變量，“行動情景”概念化為以下因變量：1. 個體間用于規(guī)范其關(guān)系的規(guī)則;2. 世界狀態(tài)及其轉(zhuǎn)型的特性;3. 舞臺所在社會的特性。

　　關(guān)于黃浦江通航安全的“規(guī)則”是《上海黃浦江通航安全管理規(guī)定》。該規(guī)則由交通運(yùn)輸部制定。所有黃浦江航運(yùn)安全的“參與者”都應(yīng)該按照該規(guī)則運(yùn)行。但是該規(guī)則卻無法像科學(xué)法則解釋的生物和物理行為那樣預(yù)測。所有規(guī)則都是按照人類語言寫作，因此存在被曲解和誤讀的可能性。

　　《上海黃浦江通航安全管理規(guī)定》作為規(guī)范黃浦江航運(yùn)的各“參與者”的運(yùn)行規(guī)則，影響行動情景里的每一個變量，可以用來解釋參與者的行動及結(jié)果。本文將相關(guān)運(yùn)行規(guī)則分為七種運(yùn)行規(guī)則：1. 進(jìn)入和退出規(guī)則;2. 職位規(guī)則;3. 范圍規(guī)則;4. 權(quán)威規(guī)則5. 聚合規(guī)則;6. 信息規(guī)則;7. 償付規(guī)則。其中，進(jìn)入和退出規(guī)則：規(guī)定了禁止進(jìn)入黃浦江航行、停泊和作業(yè)的船舶，例如，載運(yùn)《內(nèi)河禁運(yùn)危險化學(xué)品目錄》列明貨物的船舶、掛槳機(jī)船、三無船舶。職位規(guī)則：規(guī)定了中華人民共和國上海海事局為黃浦江的主管機(jī)關(guān)。范圍規(guī)則：本規(guī)定中所稱的黃浦江，是指從黃浦江界與閔行發(fā)電廠上游邊界至巨潮港上口連線之間的水域。權(quán)威規(guī)則：規(guī)定了船舶在黃浦江上航行和停泊應(yīng)遵守的運(yùn)行規(guī)則。聚合規(guī)則：要求中國籍國內(nèi)航行船舶進(jìn)、出黃浦江前應(yīng)當(dāng)完成船舶進(jìn)出港報告。黃浦江航道由上行航道和下行航道組成，供船舶雙向航行，在確保安全的條件下，小型船舶應(yīng)當(dāng)盡可能沿本船右舷一側(cè)航道航行。未在規(guī)定航道航行的船舶、越江船舶、橫越航道的船舶、進(jìn)出支流港的船舶、靠離碼頭船舶、系船浮筒的船舶、進(jìn)出錨地的船舶應(yīng)當(dāng)避讓沿航道正常航行的船舶。信息規(guī)則：船舶發(fā)生水上交通事故或可能影響安全航行的設(shè)備故障時，應(yīng)當(dāng)立即采取措施自救或互救，并通過一切有效手段向轄區(qū)海事管理機(jī)構(gòu)報告，并向周圍船舶通報動態(tài)。償付規(guī)則：如果船舶存在違反《上海黃浦江通航安全管理規(guī)定》的行為，將依法依規(guī)處理。違法處理依據(jù)為《中華人民共和國海上交通安全法》，處罰依據(jù)為《中華人民共和國海上海事行政處罰規(guī)定》。

　　黃浦江“行動情景”受規(guī)則架構(gòu)影響其所有要素，但同時“行動情景”的一些變量也受到世界狀態(tài)的原本屬性影響，即“自然和物質(zhì)的條件”。第一、航道資源不具有排他性。航道兩側(cè)設(shè)置了紅色航標(biāo)燈、綠色航標(biāo)燈。在岸線上設(shè)置了導(dǎo)航使用的燈塔。來往船舶存在搭便車問題，航道寬度200米至220米，最窄處寬度150米。當(dāng)大量進(jìn)口船舶乘潮進(jìn)入黃浦江的時候就存在超過航道承載能力的問題，大量進(jìn)口船舶甚至?xí)x中心線沿反向航道逆向行駛，與其他船舶的碰撞可能性大大增加。第二、黃浦江為不正規(guī)半日潮汐港。每日黃浦江會漲潮、落潮兩次。黃浦公園處的最大潮差為3.5米，最高潮位5.2米，最低潮位0.2米，潮汐向上游方向沿程遞減。黃浦江的潮流為往復(fù)流，流向與河道走向一致。水流平穩(wěn)，僅陸家嘴附近水流急時產(chǎn)生紊流。流速一般為2至3節(jié)，最大漲潮流流速為3.5節(jié)，最大落潮流流速為2.9節(jié)。大量內(nèi)河中小型船舶為節(jié)約燃油，充分利用水流速度乘潮航行。第三、黃浦江存在大量的彎頭、淺灘等危險航區(qū)。船舶航行在黃浦江上存在發(fā)生碰撞事故、擱淺事故的危險。每年大量的碰撞事故、擱淺事故都是發(fā)生在彎頭、淺灘等危險航區(qū)。第四、黃浦江通航安全還受到天氣氣候的影響，春季黃浦江霧較多，主要為輻射霧和平流霧。夏季受臺風(fēng)影響較大，冬季主要是寒潮大風(fēng)影響。惡劣天氣來臨之前，海事局會加強(qiáng)對在港船舶的宣貫，要求船舶不要冒險出航。第五、船舶流量大小會隨特定時間點(diǎn)而變化。春節(jié)期間，因為大批船員要回家過年，會導(dǎo)致營運(yùn)船舶數(shù)量的銳減。春節(jié)過后，或因臺風(fēng)、大霧等惡劣天氣解除封港后，會有大量船舶涌入黃浦江。

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