法官獨立的具體制度

　　當前審判制度改革從一定意義上說，就是重塑法官在審判中的主體地位。從制度建構(gòu)的角度講，建立法官獨立的司法審判制度主要包括憲法層面的制度建設和具體制度的建設，二者是相輔相成的。具體制度是在憲法秩序下界定的一系列具體的操作準則[5]。實現(xiàn)法官獨立，不僅要完善法官獨立的憲法保障，還要在此基礎上，構(gòu)建法官具體制度，為法官獨立筑起一道制度長城。

　　一、具體制度的不完善、不健全

　　1.法官選任制度的不健全

　　我國法官的選任制度存在的缺陷主要表現(xiàn)在：一是法官選任非精英化。建國以來，我國在法官任職條件方面，過分注重政治素質(zhì)，忽視文化水平、教育背景。1979年頒布的《人民法院組織法》第34條規(guī)定：“有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的年滿23歲的公民，可以被選舉為人民法院的院長、副院長、庭長、副庭長、審判員和助理審判員。”該法對法官是否具備法律專業(yè)知識未作任何要求。1983年修改后的《人民法院組織法》在第34條增加1款：“人民法院的審判人員必須具有法律專業(yè)知識。”具有什么水平的法律專業(yè)知識未作規(guī)定。1995年頒布的《法官法》對法官的業(yè)務素質(zhì)作了較為明確的規(guī)定，第9條規(guī)定：“高等院校法律專業(yè)畢業(yè)或者高等院校非法律專業(yè)畢業(yè)具有專業(yè)知識，工作滿二年的，或者獲得法律專業(yè)學士學位，工作滿一年的，獲得法律專業(yè)碩士學位、法律專業(yè)博士學位，可以不受上述工作年限的限制。”2001年修改后的法官法進一步強調(diào)了法官的工作經(jīng)歷，但是與獨立審判所要求的任職條件存在一定的差距;二是從選任的程序上看，我國法官的選任采取了兩種方式：第一種是選舉制。各級人民法院院長都由同級人民代表大會選舉產(chǎn)生。第二種是任命制。副院長、審委會委員、庭長、副庭長、審判員由院長提請同級人大常委會任命;助理審判員由本級人民法院院長任命。由于人代會選舉的候選人是由同級黨委審核同意的，不是民眾直選的，權(quán)力機關(guān)在選舉任命時，只依據(jù)黨委的意圖，對候選人的選舉任命通常流于形式。

　　法官選任制度的缺陷導致以下結(jié)果的出現(xiàn)：第一，法官人數(shù)眾多，第二，現(xiàn)任法官總體素質(zhì)較低。我國現(xiàn)任法官主要來源于以下三方面：大中專院校法律或非法律專業(yè)的畢業(yè)生;部隊轉(zhuǎn)業(yè)復員的軍人;由其他機關(guān)、企事業(yè)單位調(diào)入的人員，后二者人數(shù)遠高于前一部分人員。盡管進入法院的非法律專業(yè)的人員，通過各種在職教育途徑取得了文憑，并沒有使法官隊伍真正地走向?qū)I(yè)化，反而掩蓋了法律職業(yè)缺乏專業(yè)化的實質(zhì)[6]。

　　2.法官保障制度的不健全

　　法官保障制度主要包括職務保障制度和經(jīng)濟保障制度。所謂法官的職務保障制度是指法官一經(jīng)依法選舉、任命，不得隨意更換，不得隨意被免職、轉(zhuǎn)職或調(diào)換工作，只有依據(jù)法定條件和程序，才能對法官予以彈劾、撤職、調(diào)離或令其退休的制度。這一制度的核心是法官任職終身制，目的在于解除法官的后顧之憂，毫無干擾地依法行使職權(quán)，保證裁判公正。我國《法官法》并未對法官任期作明確規(guī)定。第40條對法官辭退作了如下規(guī)定：“法官有下列情形之一的，予以辭退：(一)在年度考核中，連續(xù)兩年確定為不稱職的;(二)不勝任現(xiàn)職工作，又不接受另行安排的;(三)因?qū)徟袡C構(gòu)調(diào)整或者縮減編制員額需要調(diào)整工作，本人拒絕合理安排的;(四)曠工或者無正當理由逾假不歸連續(xù)超過十五天，或者一年內(nèi)累計超過三十天的;(五)不履行法官義務，經(jīng)教育仍不改正的。”從這些事由中，可看出法官的免職與一般公務員無異。這種立法思路忽視了司法工作的特征，忽視了法官獨立審判的要求。從任免程序上看，法官的任免程序與行政官員大體相同，因此也就不能有所謂法定化的法官彈劾原因和彈劾程序。

　　就經(jīng)濟保障而言，我國《法官法》第12章專門規(guī)定了法官的工資、保險、福利。但是，我國法官的選任與政府公務員的選任沒什么兩樣，法官的工資與同級公務員持平。這很難增加法官的榮譽感，也很難使法官過上較有保障的經(jīng)濟生活。

　　3.法官懲戒制度的不完善

　　法官懲戒制度主要包括法院系統(tǒng)內(nèi)的懲戒制度和法院系統(tǒng)外的懲戒制度。我國法官懲戒制度的缺陷主要表現(xiàn)以下幾個方面：

　　第一，懲戒事由非法定化。我國《法官法》第32條規(guī)定13項應受懲戒的違法行為，其中第13款的規(guī)定比較模糊，操作比較困難，是不符合懲戒事由法定化原旨的。而且，給人為的暗箱操作留有很大的余地，使得法官的身份得不到有力的保障，法官不愿冒失去法官資格的風險去伸張正義。

　　第二，無專門的法官懲戒機構(gòu)。《人民法院審判人員違法審判責任追究辦法(試行)》第28條規(guī)定，各級人民法院監(jiān)察部門是違法審判責任追究工作的職能部門，負責違法審判線索的收集，對違法審判責任進行調(diào)查以及對責任人員依照有關(guān)規(guī)定進行處理。由于負責對法官實施處罰的機構(gòu)是法院內(nèi)部的職能部門，處罰者與被處罰者同處于一個單位，更何況有時違法違紀的是本院領(lǐng)導，因此這種內(nèi)部處罰機構(gòu)形同虛設。

　　第三，無專門的法官懲戒程序。《人民法院審判員違法審判責任追究辦法(試行)》第33條規(guī)定，違法審判責任案件的立案、調(diào)查、處理、申訴，依照《人民法院監(jiān)察部門調(diào)查處理案件暫時辦法》規(guī)定的程序進行。由于處罰條件、處罰程序的不規(guī)范，往往會使秉公執(zhí)法的法官因未能迎合領(lǐng)導辦案的意圖，而被以“合法”的理由停職或免職。第四，懲戒手段“行政化”。現(xiàn)行懲戒制度中的處分手段和國家《公務員暫行條例》中對公務員的懲戒處分手段雷同，使得對于法官的紀律處分與黨政紀律處分難以區(qū)分，沒有體現(xiàn)出法官職業(yè)特點，具有明顯的沿襲公務員懲戒制度的痕跡。

　　二、法官獨立的具體制度建設

　　1.法官選任制度

　　獨立的審判權(quán)只有掌握在有著崇高職業(yè)道德和精湛法律技術(shù)的法官手中，審判才會居中裁判，實現(xiàn)社會的正義。法治發(fā)達的國家，選任法官的標準通常包括：第一，良好的品德操守;第二，接受過正規(guī)的法學教育;第三，要有司法經(jīng)驗;第四，年齡因素。

　　我國的法官選任標準，應借鑒法治國家的經(jīng)驗，在現(xiàn)行《法官法》基礎上進一步調(diào)整充實。(1)法官的職業(yè)道德。我國一向注重考察法官的政治素質(zhì)，忽視職業(yè)道德素質(zhì)的考察，在對法官的職業(yè)道德考察上缺乏相應的制度，往往憑院領(lǐng)導的主觀判斷。因此，要設置法官的職業(yè)道德評判機制，設定參評指數(shù)，形成一個完整的評判標準。(2)法官的法學教育。法官是否接受正規(guī)的法學教育，直接影響著法官的業(yè)務水平。因此，還要進一步提高法官的教育層次，盡快過渡到法學教育中來。(3)法官的資格考試。我國的司法統(tǒng)一考試也存在一些問題，例如考題側(cè)重知識面，而深度不夠，考記憶的多，考能力的不多，出現(xiàn)了“博士考不贏碩士，碩士考不贏學士”的情況。為此，在考題的設計上是否分為兩大塊，一塊考基礎知識占50%，一塊考能力占50%。(4)法官的司法經(jīng)驗。《法官法》第9條對此雖有要求，但過于寬泛。不同級別的法院，應規(guī)定不同的法律工作經(jīng)歷。筆者認為，基層法院的候選法官應具有2年以上法律工作經(jīng)歷，中級人民法院的候選法官應具有5年以上的法律工作經(jīng)歷，高級人民法院、最高人民法院的法官則須具有10年以上的法律工作經(jīng)歷，這樣比較適合不同級別法院對法官司法經(jīng)驗的要求。(5)法官的任職年齡。《法官法》第9條規(guī)定：擔任法官的年齡要滿23歲。沒有對不同級別的法官做出不同的規(guī)定。《法官法》第9條的規(guī)定，應設定為擔任基層法院法官的年齡，中級以上法院的法官在實際招考中，都遠遠超出了法官法的設定。但是，由于法官法規(guī)定較為寬泛，不便于實際操作，筆者以為，中級法院的法官任職年齡以不低于30歲為宜，高級及最高人民法院法官任職年齡應不低于40歲。

　　2.法官的保障制度

　　世界上多數(shù)國家都通過立法確立了法官職務保障制度。這一制度最早起源于英國，當時是為了排除王室對法官司法的過多干預而設立的，后被美國及其他英美法系國家所接受。《美國憲法》明確規(guī)定，聯(lián)邦法官終身任職，非因辭職、退休、死亡或彈劾，不得將其免職。根據(jù)這一規(guī)定，美國聯(lián)邦法官的罷免只能通過彈劾的方式。大陸法系國家如德國、法國等國的法官基本上也是終身任職。但這些國家一般都有法官退休年齡的規(guī)定，只是該年齡比一般公務員的退休年齡要大。日本的法官不實行任期終身制。按其憲法規(guī)定，所有下級的法官任期均為10年，可以連選連任。事實上，大多數(shù)法官也是終身任職的。

　　與任職終身制相伴而行的是法官彈劾原因和程序的法定化，即國家法律對彈劾的原因和程序做出專門的規(guī)定，非經(jīng)法定程序認定有法定的彈劾原因，法官不能被免職。在美國，聯(lián)邦法官只有犯叛國罪、賄賂罪以及其他可彈劾的重罪或輕罪，方可罷職。在日本，罷免法官的途徑一般有兩種：最高法院法官在其任命后的第一次眾議院議員大選，以及其后每隔10年的第一次眾議院議員大選時，要交付給國民投票審查;對各級法院法官，都可因法定原因經(jīng)彈劾程序而被罷免。但兩種制度的利用率都極低。對于前者，自從1948年《國民審查法》通過至1990年，尚無一名大法官被否決;至于彈劾程序，從1948年以來共罷免了4名法官，其中3名是簡易法院的法官[7]。

　　法治發(fā)達國家對法官的物質(zhì)保障主要體現(xiàn)在以下三個方面：(1)實行法官高薪制。法官收入高于公務員是世界上大多數(shù)國家的通例，這種優(yōu)厚待遇為法官在職務上保持獨立性創(chuàng)造了必要的條件。(2)實行優(yōu)厚的退休金制。(3)薪金不得減少制度。根據(jù)法治國家法官保障的經(jīng)驗，應在國力允許的情況下提高法官各方面的待遇。首先，提高法官地位就必須提高法官工資，法官工資應高于同級公務員一定比例，以10%為宜。而且，在任職期間，法官工資不得減少。其次，要制定合理的法官退休年齡，并保證法官退休后仍享受到較為豐厚的報酬。在職務保障方面，推行法官任職終身制，法官辭退、免職、彈劾的權(quán)力由法院所在地人大行使，人大在行使權(quán)力時，嚴格按照辭退、免職、彈劾程序進行。以整體提高法官的社會地位與榮譽感，樹立法官在民眾心目中的權(quán)威。

　　3.法官懲戒制度

　　法治發(fā)達國家，對法院系統(tǒng)內(nèi)的懲戒制度規(guī)定得較為完備。早在1924年，美國律師協(xié)會就制定了《法官行為規(guī)范》，1972年修改后由美國眾議院增訂和通過。該規(guī)范規(guī)定了法官在法庭外的活動以及在法庭上的行為責任。聯(lián)邦和州法院系統(tǒng)都設有法官行為調(diào)查委員會或者類似的組織，專門負責處理法官的違法違紀問題。制裁措施包括：警告、公開警告、短期停止工作直至撤銷法官資格。在日本，根據(jù)《法官身份法》的規(guī)定，法院可對違法法官給予警告和1萬日元以下的行政處罰兩類處分。對最高法院以及高等法院法官的懲戒，由最高法院以大法庭的形式?jīng)Q定，對其他下級法官的懲戒，由該轄區(qū)所屬的高等法院以5人合議庭的形式?jīng)Q定。德國聯(lián)邦最高普通法院設法官職務法庭，各州亦設立職務法庭，就法官紀律、懲戒和其他事項進行裁判。制裁的方式基本上有申誡、罰鍰、減俸、降級及休職等。除了申誡以外，所有懲戒處分必須由獨立的法院宣告，而不能由行政人員進行。

　　法官懲戒制度則要做好以下幾個方面的工作：(一)懲戒事由。懲戒事由除應包括法官貪污、枉法裁判以及其他應受刑事訴訟追究的外，還應將法官在道德上的失職行為納入懲戒的范疇。進一步細化完善法官免職、辭退理由，使這些理由更符合法官特點。(二)懲戒手段。懲戒手段的設置應體現(xiàn)法官職業(yè)的特色，并區(qū)別于行政懲戒手段。懲戒手段可改為告誡、減俸或科處罰金、停職、調(diào)職或退職、罷免。(三)懲戒機構(gòu)。懲戒機構(gòu)應完全與法院系統(tǒng)的內(nèi)部職能部門相剝離。可在人民代表大會的常設機構(gòu)內(nèi)務司法委員會中下設一個法官懲戒委員會，但不宜在各級人大內(nèi)部都設立，否則又陷入了人緣地緣關(guān)系的泥潭。只在全國人大和省級人大設立此常設機構(gòu)，并作為裁決機構(gòu)。將下級人大的內(nèi)務司法委員會定為追訴機構(gòu)，由下級人大負責提出懲戒議案。(四)懲戒程序。由法律專門規(guī)定懲戒裁決機構(gòu)所適用的的程序，如裁決組織的組成、追訴的標準、審理所采用的證據(jù)法則、證明標準以及最終何為有效的裁決結(jié)果等。同時保證程序的公正、公開，并應賦予當事人以陳述權(quán)、辯護權(quán)和申訴權(quán)。在法院內(nèi)部建立法官懲戒法庭，專門審理法官違法案件，貫徹實施法官法對法官的處罰規(guī)定。