財政分權對環境污染的影響研究

　　【摘 要】 在現有文獻對財政分權研究的基礎上，通過對2007—2017年國內31個省份數據分析，就財政分權與環境污染的影響進行實證研究。結果表明財政分權與地區環境污染呈顯著的正向影響，但排污費的收取和治理環境污染的財政補貼能夠對影響效應起到抑制作用。同時，引入直轄市變量分析治理環境污染的財政補貼，發現經濟發達的直轄市同時在環境治理方面優于其他省份?；诖?，提出了建立完善的生態補償機制、促進地區經濟和環境協調發展、理順地方政府財政分配方式、強化地方環境治理責任機制等相關建議。

　　【關鍵詞】 財政分權; 環境治理; 門檻效應; 區位差異

　　《山東財政學院學報》是由山東財政學院主辦的財經類期刊，創刊于1989年，系山東省優秀期刊、華東地區優秀期刊。

　　一、引言及文獻綜述

　　改革開放40年以來，雖然中國的經濟取得了可喜的增長，但對生態保護的各項機制并沒有到位。十九大報告中明確提出，將污染防治作為三大攻堅戰之一，推進污染的防治。環保部發布的《2017中國環境狀況公報》顯示，目前我國環保工作取得了一系列成果，環境質量較前幾年有了較為明顯的改善，PM2.5平均濃度為43μg/m3，比2016年下降6.5%。但隨著人們對生活質量要求的提高，環境問題依然是國內關注的話題，環境污染狀況依然讓人們擔憂。在全國338個地級及以上城市中，239個城市環境空氣質量超標，占70.7%。

　　長期以來，我國的經濟發展都是依靠粗放式的傳統工業拉動，傳統的生產方式依靠資源和環境消耗，這種通過犧牲環境和資源的發展方式，更多源自地方政府“中國式分權”[ 1 ]。自改革開放以來，國家為了發展地方經濟，積極推行一系列分權制度，引導地方政府發展經濟。在財政分權的激勵下，各級政府積極推動經濟發展，引入外商投資，提供相應的設施條件，吸引企業入駐。雖然國家強調不要重蹈西方政府“先污染、后治理”的覆轍，但以地方GDP為晉升條件的基礎下，地方政府官員為了達到政治晉升的條件，會不斷招商引資、增加稅收，甚至不惜引入高污染企業，展開激烈的“政治錦標賽”，從而極大地促進了經濟發展[ 2-3 ]。

　　關于財政分權與地區環境污染的問題研究，近年來一直受到國內外學者的廣泛關注。傳統環境經濟學從福利經濟學角度出發，認為政府應該承擔對環境保護的全部責任，但忽視了環境政策的制定和執行并不全部依靠中央政府，而財政分權是處理環境問題的最有效手段之一[ 4 ]。國外學者將財政分權對環境污染的理論稱為“環境聯邦主義”[ 5 ](Environment Federalism)。財政分權也被理解為財政聯邦主義[ 5 ](Fiscal Federalism)，就是給予地方政府一定的稅收權和支出責任范圍，并允許地方政府自主決定其預算支出規模與結構，其精髓在于使地方政府擁有合適與合意的財政自主權進行決策[ 6-7 ]。蒂布特通過“用腳投票”的理論解釋了財政分權體制可以激勵地方政府提供更多、更好的基礎公共設施以獲得更多的公民選票，其中就包括更好的環境質量[ 8 ]。而錢穎一認為這種傳統的理論假設忽略了地方政府官員為了尋求自身更好的利益和發展，從而做出與當地居民期望相違背的決策。因此從財政分權的角度可以看出，一部分學者支持由于環境保護是社會公共服務部分，應該由基層政府來負責，同時由于各地差異性，交給當地政府才能做到因地制宜。一直以來，關于財政聯邦主義到底應該是分權還是集權目前尚沒有統一意見，雖然Sigman[ 9 ]認為應該給予地方政府更多的權利，但是部分學者發現各地方的環境規制條例依然是由中央政府統一制定的。財政分權在造成環境污染的同時，還會通過政治質量對環境質量進一步產生影響。

　　國內的財政分權不同于國外的財政分權，國內的財政分權同時還帶來政治分權，在官員晉升激勵的條件下，使得更多的地方政府促進當地的經濟發展而忽視環境污染問題。國內學者對于財政分權與環境污染的研究主要集中在兩方面：一方面，通過博弈論等基礎理論從財政分權的角度，研究財政分權對地方政府的激勵變化導致地方環境污染，從而通過政府行為變換改善地區環境質量[ 10-11 ];另一方面，從環境污染的角度，將財政分權作為一個解釋變量，通過實證研究的角度印證財政分權對環境污染的影響，進而提出解決措施[ 12-13 ]。多數文獻均驗證得出財政分權的加劇造成了環境的惡化，降低了地區居民生活環境質量[ 14-15 ]。李香菊和劉浩[ 16 ]基于污染物外溢的性質，得出財政分權對于非外溢性(固體廢棄物)和雙向外溢性污染物(SO2)的系數為負，而對單向外溢性污染物(廢水)為正，說明地區政府對不同污染物會有不同的治理理念，但也有部分學者得出了相反的研究。

　　綜上所述，國內外相關文獻的結論并不統一，主要是各國體制和國情均不相同。政府為了治理環境，不僅對相關企業征收了排污費，而且給予了相應的財政補貼，這些政策環境的作用效果如何呢?為探究財政分權對地方環境污染的影響，本文通過2007—2017年我國31個省份的數據，對財政分權與地方環境污染的影響進行實證研究，以進一步討論兩者之間的關系。

　　二、財政分權與政策環境的作用機制

　　(一)我國財政分權的運行特征

　　地方政府的財政收支行為會受到體制機制的影響，地方政府為了實現當地經濟發展的目標，會將從財政分權中獲得的自主權重點放在經濟發展上。雖然地方政府同時承擔了經濟增長和環境治理的責任，但是財政分權的存在激勵地方政府在犧牲環境的基礎上過度追求經濟的發展。因此，財政分權與環境污染存在著正相關關系。

　　政府為了治理環境也實施了一定的政策，形成了外部政策環境。排污企業與政府規制之間存在動態博弈的關系，因此排污企業在不同的政策環境下會采取不同的行動策略，達到使企業自身治理污染的成本與向政府繳納的環境治理費用的總和最小。因此，財政分權體制與地方財政政策之間具有較強的聯系，不同的政策環境下，財政分權對環境的影響也是不同的。本文提出如下假設：